日前，国家发展改革委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(以下简称《工作导则》)，明确要求进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程。

国家发展改革委投资司有关负责人在接受记者采访时指出，《工作导则》的研究和编制是在今年7月7日国务院常务会议明确部门分工基础之上，按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)等文件精神进行的。期间先后召开两次座谈会并通过多种途径征求咨询、法律、财务、金融等方面专家意见，还征求了财政部、国土资源部、环保部、住建部、交通运输部、水利部、农业部、国家林业局、国家铁路局、国家能源局等18个部门以及地方发展改革部门的意见。

“此次印发的《工作导则》充分研究吸纳了各方面反馈的意见，是集思广益、群策群力的成果。”该负责人表示。

业内专家学者表示，《工作导则》剑指PPP操作实践中困扰已久的争议焦点和难点问题，明确和规范了传统基础设施领域PPP项目操作流程，对下一步做好传统基础设施领域PPP工作，加快项目顺利落地大有裨益。

记者通过梳理发现，《工作导则》共6章25条，提出了不少新想法和新思路，归纳起来，至少有九大亮点值得关注。

亮点一：首次明确PPP项目实施方案与履行投资管理程序之间的关系

如何协调和处理PPP项目实施方案决策与履行项目审批、核准和备案(以下简称“审核备”)手续的关系，是PPP操作实践中困扰已久的问题。《工作导则》首次对两者关系进行了澄清，明确要求必须先履行审核备手续,后对PPP项目实施方案进行决策,解决了“鸡”和“蛋”的逻辑关系。

“依法依规履行投资管理程序是《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)等文件提出的明确要求，通过履行审核备手续相当于为PPP项目获取一个合法身份，这是开展PPP项目实施方案决策的规定前提”。该负责人指出，同时，根据多年的审批、核准实践，在审核过程中，经常会对工程建设规模、内容、标准、技术方案及投资等进行修改和调整。因此，审批、核准后再对PPP项目实施方案进行决策，将使得PPP项目的边界条件更加准确清晰。

“履行审核备手续和PPP项目实施方案决策好比是‘皮’和‘毛’的关系，‘皮之不存、毛将焉附’?在未履行审核备手续的情况下就匆忙开展PPP项目决策和招商工作，既不符合国家投资管理有关规定，又可能使PPP项目面临复杂又不易控制的项目风险。”国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平在记者采访时表示。

亮点二：区别对待不同类型基础设施政府投资项目的PPP操作流程

记者注意到，《工作导则》对一般性基础设施政府投资项目与重大基础设施政府投资项目的PPP操作流程作了区别。导则第九条、第十条规定，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案;重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

对此，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟分析指出，一般性政府投资项目，比如小型垃圾处理厂和污水处理厂的单体PPP项目，操作模式已经较为成熟，没有必要强制地方单独编写PPP项目实施方案，可以在可行性研究报告中设PPP实施专章，并适当简化内容。而对于投资规模大、技术方案复杂的重大基础设施政府投资项目，如城市轨道交通项目，不仅单独编写PPP项目实施方案是有必要的，更因为有关工程技术方案和投资规模等重要内容在可行性研究阶段难以完全确定，还需要对初步设计方案进行深化研究，这也是为了保证PPP项目实施方案更加准确、科学和完善。

那么，如何划分一般性基础设施政府投资项目与重大基础设施政府投资项目呢?对此，国家发展改革委投资司有关负责人表示，由于各地经济发展水平、基础设施完善程度、推进PPP模式进展程度等方面存在较大差异，国家层面不再制定统一的划分标准，而是由各地充分发挥主观能动性，因地制宜制定一般性和重大基础设施具体的划分标准。

亮点三：明确变更项目法人的有关事宜

据记者了解，按PPP项目操作流程，在依法依规选择确定PPP项目法人之前，由PPP项目实施机构等负责项目准备及实施等工作，因而，最后选择确定的PPP项目法人与履行审核备手续时的项目法人可能不一致。针对这一情形，《工作导则》明确提出：审核机关“在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”，“PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续”。

对此，吴亚平表示，变更项目法人在PPP操作实践中较为普遍，但现行规定均无明确说法，《工作导则》对有关事宜作了明确，对解决项目法人变更问题提供了重要依据，有助于PPP项目的顺利推进。

亮点四：明确了PPP项目投资管理的三种方式

《工作导则》第十条明确，PPP项目投资管理有审批制、核准制和备案制三种方式。对此，上述负责人表示，根据投资主体、资金来源、项目性质对投资项目分别实行审批制、核准制和备案制管理是中发[2016]18号、国发[2004]20号等文件的明确要求，审批、核准或备案机关应依法依规做好PPP项目投资管理工作。

“对采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，实行审批制。对于企业作为项目法人、不采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，按企业投资项目进行管理，区分不同情况实行核准制或备案制，在《政府核准的投资项目目录》内的PPP项目实行核准制，而目录范围外的PPP项目按备案制管理。”该负责人指出。

李开孟表示，具体操作中，大家对PPP项目适用何种投资管理方式常有一些困惑，此次《工作导则》对三种投资管理方式作了明确，将便于具体操作中分类推进、有章可循。

亮点五：拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方

PPP实践中，业内对招标是否为必经程序有不同见解，各地实践也不一。针对上述争议和问题，《工作导则》第十三条明确：“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”

《招标投标法》第三条规定，进行大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。《招标投标法实施条例》第九条也作出规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。

李开孟认为，《工作导则》贯彻了上述法律法规精神，PPP项目操作中如果社会资本方通过非招标方式选定，且未经招标由其自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，与招标投标法律规定不符合。

吴亚平指出，通过非招标方式在选择社会资本方时被广泛运用，但如果在施工和设备材料等采购环节再次规避招标程序，将有违社会资本方选择应遵循的公开透明和公平竞争原则，极易造成寻租腐败、利益输送、国有资产流失等问题，不利于控制工程造价，也会加重政府和使用者负担。

亮点六：注重发挥行业主管部门的作用

记者通过梳理发现，作为国务院投资主管部门和传统基础设施领域PPP项目牵头负责部门，国家发展改革委发挥着综合协调作用。在印发的《工作导则》中，也十分注重发挥行业主管部门作用。

归纳起来，行业主管部门的作用主要有以下四个方面：一是共同建立各行业传统基础设施PPP项目库;二是根据项目性质和行业特点，行业主管部门或其委托的相关单位可作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作;三是与发展改革部门共同牵头，会同项目涉及到的政府相关部门，对PPP实施方案进行联合评审;四是联合项目实施机构，定期对项目运营服务进行绩效评价，以及组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估。

对此，中国国际工程咨询公司研究中心副主任武威表示，不同于竞争性领域的项目，传统基础设施领域PPP项目事关社会公共利益和公众安全，在PPP项目操作中注重发挥行业主管部门的作用很有现实必要性，能充分利用各部门在行业发展战略制定、行业管理、市场监管、绩效考核等方面的优势和经验，进而在PPP工作中形成合力，加强政策协同，有利于共同推动提升传统基础设施的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

亮点七：鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目

《工作导则》第八条提出，鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目。对此，中国国际工程咨询公司研究中心教授级高级工程师徐成彬处长表示，地方政府采用资本金注入方式投资PPP项目符合中发[2016]18号文的要求，也与国际实践相接轨。

“英国政府有鉴于PFI模式在推行过程中暴露出来的诸多问题和议会质疑(如缺乏灵活性和透明度、私人资本获利太多、项目采购效率欠佳、难以实现物有所值等)，于2012年推出更新版的公私合作模式PF2，取代了之前的PFI。所谓PFI就是国内为人熟知的政府购买服务模式，即政府通过政府采购的方式，与SPV签订长期服务合同，私人部门承担项目建设的全部资本成本，政府逐期予以付费。PF2的主要变革内容之一是政府参与股权出资。”徐成彬指出。

李开孟分析指出，从国际实践经验和理论视角来看，政府参与PPP项目公司股权出资有助于实现以下目的：一是政府方注入资本金可以减少社会资本方的资本金投入压力，而且政府股权投资部分也可少分红甚至不分红，增加社会资本方的合理回报，吸引更多社会资本参与;二是出资后政府方可有限参与项目公司管理及运营决策，有利于加强PPP项目运营服务监管，提高透明度，及时发现存在的问题并采取应对措施;三是政府增加项目前期资本金投入，有利于减轻政府中长期刚性支出压力;四是在PPP项目公司层面引入政府方出资人，有利于降低项目融资成本。

亮点八：鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制

《工作导则》第十一条提出，鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。记者注意到，中发[2016]18号文已明确要求，“相关部门要协调下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号第四部分、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)第三条也明确提出要推行项目联审。看得出，《工作导则》对建立PPP项目实施方案联审机制的积极鼓励，贯彻落实了有关文件要求，并且具体化，充分体现了简政的要求。

对此，徐成彬从PPP操作实践的角度做了分析，认为PPP项目除发展改革、行业主管部门外，还可能涉及到财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等多个部门，对实施方案进行联审，既可以充分发挥相关部门的职能作用，有利于完善实施方案，也可以优化操作流程，提高工作效率，更好推动PPP项目落地。

亮点九：与投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)相衔接建立PPP项目库

《工作导则》第六条提出，“在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库”。

对于导则中提到的投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)，今年的中发[2016]18号文已经对其下一步建设方向作了明确要求，“充分运用互联网和大数据等技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全国各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现信息共享，推动信息公开，提高透明度。”

记者了解到，2015年初以来，为创新和优化审批服务，国家发展改革委加快推进在线审批监管平台建设，并于2015年12月7日由国务院李克强总理亲自启动了平台运行。目前，在线审批监管平台应用已初见成效。横向上，实现了与中央国家机关相关部门共16个单位在线平台的联通，改串联审批为并联审批。纵向上，与37个地方，包括31个省市自治区、5个计划单列市以及新疆生产建设兵团，实现纵向的四级贯通，即中央、省、市、县，把过去“跑项目”变成在一张网上及时协同办理。截至9月30日，累计1249个项目通过中央平台获得统一项目代码。在线平台收到37个地方通过校核入库的项目共计25.1万个，

有关专家表示，与投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)相衔接建立PPP项目库，将有助于发挥项目库的项目储备、项目调度、综合分析等功能。