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罗桂连:融资平台与PPP的协同发展

国际节能环保网  来源:《中国金融》  作者:罗桂连  日期:2017-04-19

导读:近日,《中国金融》杂志发表清华大学PPP研究中心特聘高级专家、中国水网金牌专栏作家罗桂连深度稿一篇。罗桂连认为,近年大力推动的PPP模式对特定类型的项目具有体制机制优势,但在国内全面推广的条件尚未成熟。

地方政府融资平台模式是国内公共基础设施投融资领域的主流模式,近年大力推动的PPP模式对特定类型的项目具有体制机制优势,但在国内全面推广的条件尚未成熟。做实做强规范融资平台,积极审慎稳妥推进PPP,协同发挥两种不同模式的优势,用20年甚至更长的时间,逐步实现政府项目投融资体制的转型升级。

建设性政府债务

公共基础设施领域存在巨额政府债务有其客观必然性。考虑公共基础设施领域的政府债务和资金平衡,应当放在30年以上的考察周期中,而不仅是短期财政收支平衡问题。

第一,政府在公共基础设施领域形成巨额建设性负债无法回避。国内公共基础设施领域普遍未建立起足够水平的使用者付费机制,政府要发起项目并维持正常运营提供公共服务,依赖项目本身的现金流普遍做不到,大部分项目都需要政府提供持续的资金支持。提供这种资金支持,衍生于政府通过公共基础设施提供基本公共服务的政治责任,无法逃避,实质上也无法完全转移。实际上,公共基础设施项目有效寿命与投资回收期很长,往往可以提供定期、稳定、可预测的预期收入,有条件承担较高的财务杠杆率,通过长期债务融资方式筹集建设资金是国际通行做法,只是各国的主流融资方式存在差异。国内城市化建设速度史无前例,在公共基础设施项目集中超前建设的高峰期,政府当前财力根本无法足额提供资金,政府只能通过各种形式的负债来填补巨额资金缺口。巨额存量债务的逐步消化和实质性解决,要靠20~30年甚至更长时期地方政府财力的增长,靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平,靠盘活存量资产等方式的组合利用。没有必要否认巨额建设性债务的存在,也没有必要过度担心偿债压力造成财政危机,但确实需要较长时期才能清偿建设性债务。

第二,不同的政府负债方式在政府承担偿债责任方面具有同一性。在国际上看,地方政府债券、融资平台与PPP模式是三种最为主流的形式,国内目前也已经形成这三种模式并存的局面。地方政府债券是显性化的政府负债形式,直接体现在政府当前的债务余额中。融资平台是代替政府融资,融资平台为公共基础设施项目融资所形成的建设性债务,实质上就是政府债务,只是暂时显示在融资平台的会计报表上,没有直接体现在政府债务统计数据之中。在当前国内的PPP项目中,绝大部分项目都需要或多或少,甚至完全依靠政府在PPP合同期内的未来支付义务,在需要政府付费的PPP项目中,未来的政府付费确定无疑,实质上也是政府建设性债务。

第三,融资平台仍是国内地方政府融资的主流渠道。2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”),明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将国内公共基础设施的投融资模式从融资平台主导,一步转向“地方政府债券+PPP”,该文执行已有两个完整年度。以2016年为例,当年发行地方政府专项债券1.17万亿元,截至2016年底签约PPP项目总投资额3.6万亿元,估计当年通过PPP模式形成固定资产投资不超过8000亿元,两种方式实际解决的投资不超过2万亿元。当年全国完成基础设施投资118878亿元,其中地方政府项目投资不低于8万亿元,可见主要融资模式还是地方政府融资平台。可以合理预计,由于其他两种模式在国内还无法成为主流,在未来10年内,融资平台的主流地位仍然难以撼动。

两种模式的分析

融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践创新,是国内近20年以来城镇化领域和公共基础设施项目建设的主流融资渠道。在公共基础设施项目的各类实施模式中,PPP模式涉及利益主体最多,风险分配与利益协调关系最为复杂,实施难度与不确定性也最高。目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。国内大规模推进PPP实践,还受到一些短期内无法解决的因素的严重制约。

第一,融资平台模式是各国普遍采用的公共基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的美国,城市基础设施主要靠发行市政债筹资,也还存在很多代替政府融资并组织项目实施的公共机构(著名的有田纳西河流域管理局、纽约新泽西港务局)。1972年,经美国国会批准,纽约市与新泽西州政府联合出资组建纽约新泽西港务局,管辖以纽约自由女神像为中心共约1500平方英里的区域,主营业务是公共基础设施,资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。曼哈顿所在的纽约港区是美国式自由资本主义的圣地,居然由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供公共基础设施,而并不是市政债、PPP或私有化模式,令人吃惊!

第二,融资平台所积累的经验与能力可以继续发挥巨大作用。国内形形色色的融资平台可以分为四类。一是综合性平台,如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。二是专业性平台,如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等,是某个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司,截至2015年底累计完成投资达3953亿元,建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络。三是园区性平台,如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。它们主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。四是空壳型平台。2008年国际金融危机后,各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大,并不能代表融资平台的主流。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现。这类平台需要规范发展,其中有些可能会被淘汰或撤并。但绝对不能简单因为存在这些不规范平台,而否定所有的融资平台。

第三,英国政府也不认为PPP具有普适性。英国众议院财政委员会在2012年对前20年的私人融资活动(Private Finance Initiative,PFI)项目做了一个整体的评估,得出几点重要结论:一是采购程序复杂、耗时比较长,一般需要2~3年项目才能完成采购,融资成本相对比较高,最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担,难以实现价物有所值;二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担;三是PFI项目提供的是公共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没有真正转移出去;四是PFI项目合同期长,难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活性。这是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价,主要指出PFI模式的不足之处,这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。实际上,英国的政治家虽然推崇PFI模式,将其作为成功经验向其他国家推广。但实务中,英国从未排除使用传统的政府投资模式,而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的数据,1992~2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%,最高的年份也没有超过20%。因此,不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式,更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

PPP模式的制约因素

国内PPP模式受到一些因素的严重制约,目前还不具备大规模推广的基本条件。

一是缺乏权威规范的法规支持。国内PPP领域,仅有一项部门规章,主要靠数量众多的规范性文件指导。国家发展改革委与财政部两部门发布的政策性文件存在很多冲突和不一致的地方,主要体现在对于实施机构、社会资本资格、前期工作要求、实施机构、入库要求、操作程序、社会资本的选择方式等方面。规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺,难以取信于社会资本及公众。这种政策混乱局面,给地方政府实施PPP项目带来了实质性困难。另外,PPP模式的内在要求与现有预算、土地、税收、融资、国资等法律规定存在不衔接的问题,甚至有明显冲突,增加了法律风险。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下,政府从直接实施项目,转变为整合各方社会资源用公共治理机制和市场化方式实施项目,政府应当从行政命令方式转变为平等协商的公共治理方式。这种转变不可能在短期之内完成,甚至会经常出现政府行为不当甚至违约的现象。2016年《政府工作报告》中指出,政府要带头讲诚信,绝不能随意改变约定,决不能“新官不理旧账”。这反映出这种现象的普遍性与严重性,对各级地方政府思维方式与行为方式的转变,可谓前路漫漫。

三是缺乏众多合格的候选社会资本。PPP项目的社会资本需要具备筹集稳定、长期、成本合适的巨额资金,按“百年工程标准”组织好项目建设,运营管理好项目资产实现最佳社会与经济效益等方面的综合能力。在推进市场化运作比较早、程度也比较深的制水厂、污水处理厂、生活垃圾处理设施、天然气、供热等少数领域,国内已经出现批量的合格社会资本,占据比较高的市场份额。但是,在轨道交通、市政管网、环境治理、海绵城市等更多领域,仍然缺乏批量的具备综合能力的社会资本。近年在PPP领域唱主角的央企施工企业,融资能力与运营能力的培育和提升,也至少需要5年以上的时间,并且难度很高。理论上,可以通过组建联合体来整合不同类型机构的能力,但由于联合体的责任与利益划分、连带责任的法律界定、联合体本身的不稳定等问题,挑战也很明显。

四是难以实现基于项目现金流的融资模式。基础设施项目投资规模以亿元、十亿元、百亿元为单位,依靠表内融资或主体担保,社会资本普遍无法承受。唯有通过以项目现金流为基础的项目融资,实现表外融资和有限追索,才有可能打破融资困局,为PPP模式提供稳定的资金支持。不过,国内的使用者付费项目普遍收费不足,政府付费项目又面临低层级政府“小马拉大车”、事权与财权不匹配、历史欠债或违约问题突出等现实因素的制约,难以普遍实现真正意义上的有限追索性质的项目融资。前两年依托央企主体信用的PPP融资模式,显著抬高了央企的资产负债率和或有负债风险,不可持续。

五是缺乏批量的合格PPP咨询项目负责人。牵头咨询机构的项目负责人在PPP项目实施中特别重要,至少要有能力完成四个方面的工作:政府的决策参谋,让领导决策时踏实放心,坚定决策层推进项目的信心和决心;确保吸引多家符合项目需要的潜在投资者参加竞争,形成充分、良性的竞争局面,协助政府强中选优;除承担自身专业任务外,还要对其他专业中介机构的专业冲突进行协调,利用自身的专家顾问网络弥补其他中介机构的专业不足,承担专业任务兜底的职能;落实项目招商进度安排,在确保工作质量的前提下,协调众多相关方,积极稳妥按时间表推进项目。这种复合型高端人才的极度短缺,实质性地制约了PPP项目的大规模实施。

两种模式的协同发展

在PPP模式下,融资平台仍然可以发挥积极性甚至主导性的作用。培育强平台是推进城镇化建设的必由之路,也是积极稳妥推进PPP模式的前提和抓手。

第一,融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有融资平台可以迎难而上。可以说,国内城市化发展取得重大成效的地方,平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。同样,只有利用好融资平台和土地财政两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

第二,培育强平台是欠发达地区推进PPP工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的经验来看,欠发达地区培育强平台的意义有:一是成为地方政府在公共基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽;二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池,以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构,并且,当PPP项目失败时,融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构;四是社会资本异地投资PPP项目时,需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢,这种合作可以体现为股权合作,也可以是共同开发,凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

第三,发达地区的强平台应当“走出去”服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。国内要大规模推进PPP项目,其中的一个制约因素,就是缺乏具有融资、建设、运营等方面综合能力的投资运营商群体,难以实现真正有效的竞争态势。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市,服务于更广阔的地域,将推动PPP模式的深入全面推进。不过,目前地方政府普遍担心本地平台对外服务遇到风险时,仍需要本地财政救助,因而严格限制本地平台“走出去”。如何破解僵局,需要PPP大环境的改善,可能还需要较长时间。

作者简介:

罗桂连:E20特约评论员,中国水网金牌专栏作家,清华大学PPP研究中心特聘高级专家,国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员,中国水网特约评论员,E20研究院PPP专委会成员。注册会计师,清华大学管理学博士,伦敦政治经济学院访问学者。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作。组织了上海老港生活垃圾填埋场国际招商、上海浦东自来水公司股权转让等标杆性项目,并为西宁市、宝鸡市等地方政府提供项目融资全流程咨询服务。主译的《基础设施投资策略、项目融资与PPP》、担任副主编的《PPP与资产证券化》已出版发行,还参加《资产证券化操作手册》(第二版)、《REITs投资指南》等多本相关领域专业著作的编译工作。

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