关于《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》的说明
根据党的十八届三中、四中全会精神，为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务供给“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，按照党的十八届三中全会重要改革举措实 施规划有关任务分工，财政部研究起草了《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，现就有关问题说明如下。
一、立法必要性和可行性
近年来，我国公共服务体系建设取得显著成效，但仍难以满足人民群众日益增长的公共服务需要，在当前财政收入增速下降、规范清理地方政府性债务的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到制约。而且，传统政府投融资模式下，存在重投入、轻产出，重建设、轻运营维护，重准入、轻监管的问题，部分地区重复建设、公共设施使用效率不髙等现象时有发生，影响了公共服务的供给效率和实际效果.
政府和社会资本合作模式是政府按照平等协商的原则，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，由社会资本负责项目的设计、建设、投资、 融资、运营和维护，政府对其提供公共服务的质量进行绩效评价，通过政府付费或者使用者付费的形式保障社会资本获得合理回报，与传统的投融资模式相比，政府和社会资本合作模式有以下优点：
(一)有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
(二)有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力.
(三)有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益.在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理。财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
按照党的十八届三中全会重要意义改革举措的任务分工，财政部积极推进政府和社会资本合作示范工作和制度建设，会同发展改革委、人民银行联合起草，报请国务院同意，以国务院办公厅名义印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，单独或联合有关部门印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于推进污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》等贯穿政府和社会资本合作流程的系列规范性文件，在实践中起到良好作用，并积累了多行业政府和社会资本合作项目管理的制度经验，为立法工作奠定了坚实基础。
二、起草过程
(一)充分的前期准备工作。财政部深入研究了我国从90年代中期开始出现的以电厂、水厂、高速公路为投资对象、以外商投资为主体的建设-运营-转让(BOT)合作形式及其实施情况、存在的主要问题，搜集了国内外立法资料，开展了立法研究。2014年财政部正式启动政府和社会资本合作立法的起萆工作，成立立法工作小组，多次召开工作小组会议，组织有关专家进行专题研究论证，起草了政府和社会资本合作法律草案初稿。
(二)积极开展立法调研工作。2014年以来先后赴福建、四川等省开展政府和社会资本合作立法调研工作，实地走访了政府和社会资本合作项目，形成调研报告。2014年12月以来，分赴英国财政部、澳大利亚财政部、加拿大政府和社会资本合作中心和世界银行集团，考察了解政府和社会资本合作的国际前沿经验和发展趋势。
(三)通过对第一批政府和社合资本合作示范项目实施情况的调研督导，根据各地反馈的意见和建议，以解决问题为导向，对政府和社会资本合作法律草案初稿进行修改完善，形成《征求意见稿》。
三、基本框架和主要内容
《征求意见槁》共7章59条，主要包括以下内容：
(一)关于政府和社会资本合作的定义。
《征求意见稿》明确政府和社会资本合作，是指政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为，强调政府和社会资本间是平等合作的关系(第三条)。
(二)关于政府和社会资本合作项目的管理体制。
《征求意见稿》明确“国务财政部门负责指导协调、监督管理全国政府和社会资本合作工作，并会同有关部门制定政府和社会资本合作综合性政策指施。国务院发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门按照各自职责负责有关政府和社会资本合作政策的制定和监督管理工作”(第六条第一款)。
对于政府和社会资本合作项目，政府和社会资本合作项目全生命周期过程均涉及财政职能，政府需要由财政部门主导按照物有所值原则对项目实施全生命周期管理，在长达二、三十年的合作期限内对公共产品和服务的质量和价格进行持续监管，并将财政补贴、价格调整等与绩效评价相挂钩，纳入财政中期规划管理，确保实现财政可持续性和公共利益最大化。而《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)也已经明确由财政部牵头政府和社会资本合作模式推广工作。
《征求意见稿》相应规定“县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作。县级以上人民政府发展改革、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门在各自职责范围内负责政府和社会资本合作项目实施和监督管理工作”(第六条第二款)，明确了政府和社会资本在具体实施过程中的管理体制。
(三)关于项目实施方案的提出及联合评审。
《征求意见稿》明确“县级以上人民政府有关行业主管部门应当依据本地区发展规划、经济社会发展需求，根据政府和社会资本合作指导目录，提出政府和社会资本合作实施方案”(第十三条)同时“社会资本可以根据政府和社会资本合作指导目录，向有关行业主管部门提出政府和社会资本合作实施方案建议。实施方案建议应当包括本法第十六条规定的除实施单位、社会资本应当具备的条件及选择方式以外的其他内容以及自身优势条件。行业主管部门负责评估审査实施方案建议，提出评审意见”(第十五条)。“县级以上人民政府财政部门会同其他有关部门，对政府和社会资本合作实施方案进行联合评审，报请同级人民政府批准。参加联合评审的部门对实施方案存在较大争议，由县级以上人民政府财政部门委托专门机构进行第三方评估后报请同级人民政府决定”(第十六条)。
(四)关于社会资本合作方的选择程序。
《征求意见稿》明确“实施单位应当根据经批准的实施方案，按照政府采购有关法律制度规定程序选择社会资本，并进行公示。社会资本选择的具体办法由国务院财政部门会同有关部门制定”(第十八条)。立法调研过程中项目实施单位和地方财政部门均建议明确关于政府和社会资本合作项目合作伙伴的选定应依据招标投标法还是政府采购法问题。我国《政府采购法》规定，服务是指除货物和工程以外的其他政府釆购对象。政府和社会资本含作是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊釆购活动，属于政府采购法管理范畴。公开招标、邀请招标是政府采购中的两种法定采购方式，仅适用于采购需求能够在招标文件中一次性详细描述、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改的政府和社会资本合作项目，许多项目的采购需求和合同都非常复杂，往往无法事先一次性描述清楚，需要通过竞争性磋商、竞争性谈判等非招标方式与合作者反复谈判才能实现采购目的。政府和社会资本合作项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加，同时在釆购需求中落实优先购买本国的货物、工程和服务、支持中小企业发展、优先采购节能环保产品芩政府采购政策要求。
(五)关于争议解决途径。
《征求意见稿》明确“开展政府和社会资本合作，社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁”(第四十九条)。
