一.背景

十八大以来，简政放权步伐明显加快。2015年3月18日，环保部将火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园等7类项目的环评审批权限下放至省级环保部门。省级环保部门也及时修订地方环评审批权限规定，进一步下放审批权限。这是2013年以来环保领域的又一重要简政放权举措。

同2013年下放的小型、轻污染型项目相比，本次下放的类别不但包括了火电、钢铁、冶炼等大气污染物重点排放行业项目，也包含了国家高速公路等将对生态带来重大影响的项目。因而此次环评审批权限的下放备受社会关注。加之地方经济下行压力巨大，社会对地方能否接得住下放的环评审批权力也产生了质疑。

广州绿网环境保护服务中心(后简称“广州绿网”)通过梳理全国31个省级环保部门网站的2015年环评公开情况，统计、分析已批复的项目类别、数量等，并就审批权限下放的7类项目，选取“火电站、热电站、炼钢炼铁和有色冶炼”4类工业污染型项目审批信息同2014年环保部审批信息对比，以期了解2015年省级环保部门环评审批情况，特别是审批权限下放后的环评审批情况。现将观察结果报告如下：

二.数据

(一)2015年省级环保部门审批情况

统计、分析环保部门网站公开的环评审批信息发现：2015年31个省级环保部门共批复项目5616个，平均每个省级环保部门批复项目181个;涉及现行《建设项目环境影响评价分类管理名录》23个类别的22个类别(地质勘查除外)，22个类别平均每个类别255个项目;但不同地方审批的项目涉及的类别数不同，多则22个类别，少则6个类别，平均每个省级环保部门审批的项目涉及15个类别。

表1：各省级环保部门审批环评项目数量情况

表1表明：从公开信息来看，四川省、北京市、江苏省、河南省等12个省级环保部门环评审批数量较多，福建省、内蒙古区、浙江省、青海省等地省级环保部门环评审批数量相对较少。

表2：各省级环保部门审批项目涉及的类别情况

表2表明：从公开信息来看，湖北省、四川省、河南省、广东省等省级环保部门审批项目涉及类别较多;福建省、浙江省、安徽省等地省级环保部门审批项目涉及的类别较少。

综合表1表2，说明福建省、浙江省、安徽省等地环评审批权限再次下放力度可能较大。

表3：省级环保部门审批各类别环评数量情况

表3表明：从公开信息来看，省级环保部门审批较多的是核与辐射、电力、城镇基础设施及房地产、有色金属等类别项目，纺织化纤、民航机场、金属制品等类别项目审批较少，省级环保部门不审批地质勘查类别项目环评。

从表3来看，核与辐射类别的项目是省级环保部门审批数量最多的类别，达到1606个，占总项目数的28.60%。其中，江苏省环保厅是全国核与辐射项目批复最多的省级环保部门，2015年批复的核与辐射项目数量为250个，占全国核与辐射项目总量的15.57%。但，西藏区环保厅没有公开核与辐射项目审批情况。各省级环保部门核与辐射项目环评审批情况详见图1。

图1：省级环保部门核与辐射项目环评审批情况

若统计、分析进入各省级环保部门批复数量前3名的项目类别情况可以发现(表4)：23个项目类别中，入围各地审批类别数量前3名的有14个类别;次数由多到少依次为核与辐射，电力，公路，有色金属，城镇基础设施及房地产，机械、电子，石油、天然气，石化、化工，社会事业与服务业，黑色金属，煤炭，城市交通设施，金属制品，农、林、牧、渔、海洋。

表4：各省级环保部门批复项目数量前3名的项目类别

核与辐射类项目审批数量进入前3名的共有23个地区;其中，第一名14个地区，第二名7个地区，第三名2个地区。电力类项目审批数量进入前3名的共有23个地区;其中，第一名9个地区，第二名8个地区，第三名6个地区。公路类项目审批数量进入前3名的共有12个地区;其中，第一名1个地区(青海省)，第二名4个地区，第三名7个地区。有色金属类项目审批数量进入前3名的有10个地区;其中，第一名1个地区(贵州省)，第二名4个地区，第三名5个地区。城镇基础设施及房地产类项目审批数量进入前3名的共有9个地区;其中，第一名3个地区，第二名2个地区，第三名4个地区。煤炭类项目审批数量进入前3名的仅有2个地区;其中，第一名1个地区(山西省)，第二名1个地区，第三名0个地区。石油、天然气类项目审批数量进入前3名的有3个地区;其中第一名2个地区，第二名1个地区，第三名0个地区。

若将每类项目在各地区的批复数量由多至少排名，可以发现(表5)：在31个地区中，除内蒙古区和福建省外，均有某类或某几类项目属于该类别项目批复数量前3名的地区。这些地区，入围前3名的次数多者高达8次(山东省)，平均3.2次。超过平均次数的地区，由多到少依次为：山东省、河南省、四川省、海南省、云南省、上海市、江苏省、吉林省、山西省、北京市、湖南省11个地区。

表5：某类别项目批复数量前3名的地区

(二)下放审批权限的的4类污染型项目审批情况

通过对2014年和2015年各省通过审批的火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼4个污染型类别项目的数量进行了对比发现(详见表6)：

A、2014年环保部批复火电、热电、炼钢炼铁、有色冶炼项目分别19、29、4、1个，共计53个。2015年审批权限下放后，省级环保批复该类项目分别为67个、84个、21个、14个，共计186个。分别增长252.63%、189.66%、425.00%、1300.00%。说明审批权下放后，全国省级环保部门批复了大量下放审批权限的项目。

B、火电项目批复数量上升的有江西省、河南省、湖北省、贵州省、安徽省、河北省、陕西省、山西省、辽宁省、黑龙江省、湖南省、山东省、宁夏区、内蒙古区14个地区。下降的有甘肃省、海南省、青海省、新疆区、广西区、重庆市等6个地区。持平的有浙江省、云南省、广东省等11个地区。

C、热电项目批复数量上升的有浙江省、海南省、湖北省、贵州省、安徽省、四川省、河北省、青海省、江苏省、山东省、吉林省、黑龙江省、湖南省、重庆市、宁夏区、广西区、上海市17个地区。下降的有河南省、陕西省、山西省、辽宁省、新疆去、内蒙古区等6个地区。持平的有云南省、江西省、甘肃省等8个地区。

D、炼钢炼铁项目批复数量上升的有江西省、广东省、河南省、四川省、河北省、山西省、黑龙江省、上海市、天津市9个地区。减少的有辽宁省1个地区。浙江省、云南省等21个地区持平。

E、有色冶炼项目批复数量上升的有江西省、河南省、贵州省、安徽省、四川省、天津市6个地区。无地区下降。重庆市、内蒙古区、宁夏区、新疆区、湖南省等地25个地区持平。

F、总体来看，4类项目批复数量每类都持平或下降的有云南省、甘肃省、福建省、新疆区、西藏区、北京市6个地区;其余27个地区4类项目批复数量至少有一类上升，其中，有2类以上(不含2类)项目批复数量上升的地区包括江西省、河南省、贵州省、安徽省、四川省、河北省、黑龙江省7个地区。4类项目批复数量总共上升达到10个的有江西省、河北省、江苏省、山西省、黑龙江省、山东省、上海市7个地区。

表6：审批权下放前后各地区4类污染型项目批复情况

三.典型案例

山西省和内蒙古区煤炭资源丰富，在煤炭开采利用方面有得一比。2015年，山西共核准了23个低热值煤发电项目，内蒙古核准了7个火电项目。

《2016年山西省政府工作报告》显示，“十二五”期间，山西非煤产业增加值占工业增加值比重由42.4%提高到53.2%。《2016年内蒙古自治区政府工作报告》则显示，“十二五”期间，内蒙古工矿业转型升级，由“一煤独大”向产业多元转变，煤炭对工业增长贡献率由33.5%下降到11.3%。这说明山西的经济发展结构转型仍然非常艰难。

《2016年山西省政府工作报告》关于“节能减排和环境保护，生态文明建设取得新成效”中提到：“十二五”期间，累计核准开工低热值煤发电项目24个，总装机2129万千瓦，投产后每年可消耗煤矸石8400万吨，环境效益和经济效益十分显著。可见，山西省政府认为大量上马低热值煤发电项目推动了环境保护。但是，在环评审批权限下放的最后节点，环保部否决了山西省两个低热值煤发电项目——山西中煤平朔低热值煤发电新建项目、华润电力控股有限公司宁武2×35万千瓦低热值煤发电新建项目。否决的理由主要有环境容量不足、环境质量不达标、技术可靠性和经济可行性论证不足。

遗憾的是，2015年3月，环保部将一批建设项目环评审批权下放至省后，拥有了火电项目环评审批权的山西省环保厅，不但通过了前述两个刚被否决的项目环评，还于七个月内共批复了23个同类型项目。

这表明审批权限下放后，以山西省环保厅为代表的、批复数量上升较明显的地方省级环保部门可能存在较严重的环评审批把关不严的情况。

四.其他发现

另外，在电力项目中，风电项目占比高。例如，陕西省44个电力项目中，风电项目26个，占比59.10%。云南省83个电力项目中，有32个是风电项目，占比38.55%。风能是一种清洁的可再生能源，其蕴量巨大。大规模开发利用风能对缓解能源危机、减轻缓解污染、改善周边生态缓解等具有积极影响。但是，风电资源丰富区一般都处于高山、沙漠、潮间带等生态敏感区，而风电场的选址一般也与生态敏感区比邻，甚至会侵占自然保护区。风电场在建设过程中会对土壤和植被造成一定的破坏，造成生境破碎化;在运行过程中维护风电机组时，产生的油污也容易带来污染。风电场的选址建设和运营应充分考虑生态环境保护。

五.主要结论及建议

2015年31个省级环保部门共批复项目5616个，平均每个省级环保部门批复项目181个;涉及22个项目类别，平均每个类别255个项目;平均每个省级环保部门审批项目涉及15个类别。

四川省、北京市、江苏省、河南省等12个省级环保部门环评审批数量较多，福建省、内蒙古区、浙江省、青海省等地省级环保部门环评审批数量相对较少。湖北省、四川省、河南省、广东省等省级环保部门审批项目涉及类别较多;福建省、浙江省、安徽省等地省级环保部门审批项目涉及的类别较少。审批类别和审批数量同时较少的福建省、浙江省、安徽省等省级环保部门环评审批权限再次下放力度可能较大。

省级环保部门审批较多的是核与辐射、电力、城镇基础设施及房地产、有色金属等类别项目。纺织化纤、民航机场、金属制品等类别项目省级环保部门审批较少。省级环保部门不审批地质勘查类别项目环评。核与辐射类别的项目是省级环保部门审批数量最多的类别。江苏省是全国核与辐射项目批复最多的地区。但，西藏区环保厅没有公开核与辐射项目环评审批情况。

2015年审批权限下放后，省级环保部门批复火电、热电、炼钢炼铁、有色冶炼项目分别67个、84个、21个、14个，共计154个，同比分别增长252.63%、189.66%、425.00%、1300.00%，出现了快速批复大量项目的情形。以山西省为代表的部分地区，可能存在较重的环评审批把关不严的情况。如此快节奏的审批难以保证项目得到充分的论证，与慎重决策、谨慎推进的原则极其不符。

新环保法规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并授权环境保护部门实行统一监督管理。广州绿网环境保护服务中心呼吁，地方政府和各级环保部门应肩负法律责任，高度重视快速批复大量项目可能带来的环境影响，慎重决策。环保部应及时跟踪、评估审批权限下放后可能出现的问题，积极采取措施，必要时上收环评审批权限、开展区域限批，努力推进环境质量改善。