“有的地方政府将环保部门当作‘外人’，在决策部署、协调指挥、执法行动以及关停违法企业、配套落实污染防治资金、环保能力建设等方面支持不够、投入不大……”

“垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，‘牵头的牵不动，协调的不管用’成为普遍现象。”

“垂改首要问题是要落实对地方政府的责任监督问题，这是目标，至于如何调机构、调人员，这些是手段。目标和手段不能颠倒。”

县环保局长们在会场上拍打桌子，情绪激动。“你们把我的手和腿都‘砍’走了，把我变成个植物人，我还干什么?”几个月前，陕西省环保厅办公室主任张育奎在关中地区调研环保机构垂直改革(以下简称“垂改”)时，对当时基层的僵持记忆犹新。

2016年9月22日，中央发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，一场旨在厘清政府环保责任的全国改革拉开巨幕。在新闻吹风会上，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽称之为“根本性改革”，“要动体制、动机构、动人员”。

而陕西作为全国首批申报试点的省份，已是第二次迈入改革洪流。第一次则是在14年前，陕西一省自主探索市以下地方环保机构垂改。

14年风雨兼程，先行者似乎一肚子苦水。“垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，‘牵头的牵不动，协调的不管用’成为普遍现象。”2016年8月，《陕西省环保机构市以下垂直管理评估报告》对此总结。

始于一起水污染事件

近期，张育奎和陕西省环保厅污染物排放总量控制处副处长李强，及人事处另一位同事，兵分三路，分别前往关中、陕南、陕北调研，三人也是陕西省环保厅垂直管理办公室的主要工作人员。其中张育奎是本次垂改的临时牵头人。

李强2001年来到环保厅人事处参加工作，第一份工作就是参与陕西省环保系统垂直改革。2002年8月，《陕西省市以下环境保护行政管理体制改革意见》正式发布。彼时，张育奎在延安市环保局工作，对全省垂改政策进行落实。

面对记者，李强用“前无古人”来形容陕西省当年实行的市以下垂改。这是全省范围内自上而下的制度创新。

“我们是全国最早一个实行市以下环保机构垂改的省份，这是为了解决环保体制存在的障碍。”张育奎说，“2000年，陕西省委、政府把强化市级环保部门‘三统一五加强’职能、解决地方政府存在的‘三该三不该’问题列入重要议事日程，进行专门分析研究。”

这两项政策直指当时地方环保系统的沉疴。其中“三该三不该”的第一项，即是“应该履行环境保护责任制，不该违法违规进行地方保护和行政干预”。

这亦是垂改试图改变的基层弊病：地方政府环保责任不清、环保监测造假、执法受到干预……在目前全国垂改方案中，市级环保机构负责人的任免，将由省级环保部门党组提名，市级接受省级环保部门、本级政府的双重管理;县级环保局作为市级环保局的分局，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。

未来，省级环保部门将聚焦在对市县环境质量的监测考核和环保履责情况的监督检查，市县环保部门聚焦属地环境执法和执法监测。

而在14年前，促使陕西省时任领导下决心对环境管理体制“动手术”的直接原因，则是2001年7月，安康市旬阳县发生的铅锌矿污染汉江水质事件，事件暴露出执法不力、体制不顺等问题。

在当时国家环保总局的通报中，旬阳县政府降低门槛招商引资，在汉江及其支流边建设了13家铅锌选矿企业，设备简陋，无任何防洪、防渗和防漏措施，排放废水严重超标，污染汉江情况严重。最终13家选矿厂全部关闭，旬阳县政府书面检查，副县长行政警告处分，撤销了县环保局一名相关副局长职务。

垂改工作交由当时陕西省环保局完成。据李强回忆，14年前具体负责垂改文件起草工作的主要是人事处的老处长和一位分管纪检组长。由于调离岗位时间过去甚远，上述时任负责人婉拒了记者采访。李强参与了一部分的全省摸底和调研工作。

《陕西省市以下环境保护行政管理体制改革意见》最终的形成，主要立足于解决“三该三不该”问题。改革方案对环保机构重新进行设置，将县环保局上划为市环保局直属机构，在市环保局领导下工作;对于保障经费问题，改革方案提出财务经费由市环保局实行统一管理。

而关于环保队伍建设，垂改文件亦上收了机构编制管理权限，尤其就县环保局干部管理上，实行市、县双重管理，并以市环保局为主的管理体制。

“我们曾经考虑过县级环保局与地方政府完全撇清，完全归市局管理，最初定的就是这个方向。最后结合了地方政府的诉求，才决定实行双重管理的模式。”李强告诉记者。

谁不愿改革?

陕西这场触及敏感利益的改革，一开始便阻力重重。

在吴舜泽看来，陕西各地的垂改共有3种模式：垂改度较高的是分局模式，区环保局直接作为市局的分局，例如咸阳和延安;还有一种是县环保局作为市局的直属机构，但仍作为地方政府的工作部门;最弱的一种是只对领导干部实行双重管理。

安康市属于第三种。2002年陕西省垂改文件出台后，各地市在一年内陆续出台相关落地的实施办法，而安康市的实施办法则延迟到2006年才发布。

《安康市环境保护管理体制改革实施意见》是这样规定的：市、县区环境保护行政主管部门是同级人民政府的工作部门，县区环境保护局的机构、编制、人员、资产、经费供给等维持现状，仍由同级人民政府管理。

“垂改的肇起就是安康水污染事件，结果到头来安康还是落实垂改最差的。”陕西省环保厅一名官员叹气。而这种尴尬，源于没有法律制度的约束，且全国没有先例。

“安康当时可能认为他们环境问题并没有那么严重，工业企业比较少，所以当时的领导干部对垂改的问题上比较懈怠，认识不足。”上述官员对记者分析原因，“还有现实问题。安康地处陕南，经济发展落后，各县环保局机构、人员上划后，市级财政恐难以支撑。”

安康采取了一种变通的办法——市里只把县环保局的“官帽子”管起来了，这样看似也相当于实行了垂改。

与此同时，陕西省环保部门也在想方设法督促安康落实垂改。2005年，因垂改执行不力，安康在目标考核中受到来自省里的批评。“省环保厅作为省政府组成部门，并没有权力去强制干预地方政府做事，毕竟不是隶属关系。我们只能通过考核加压等方式对地方进行引导，促使他们逐渐转变思路。我们也不能给他限定一个明确的期限，要求必须在什么时间完成。这也是安康在这件事情上比较慢的原因。”

“陕西省在历次检查考核中，不断指出安康的问题，要求他们尽快落实垂改要求。我们在和他们市政府座谈时，首先提的就是理顺环境保护体制问题。”张育奎说，“我们和当地环保部门建立协作机制的时候，首先就提这个事。”

环保部门被当做"外人"

在接受记者采访时，咸阳市秦都区环境监察大队大队长鲁萌正在处理一起推延多时的案件：在一处城中村，居民楼与畜牧业养殖散户做起邻居，引来住户向环保部门投诉。环保部门希望国土部门可以配合养殖户进行搬迁，解决其土地问题。然而一年过去了，国土部门依然没有动静。

垂改之后，这位咸阳市秦都区环境监察大队大队长依然需要面对基层环保责任不清、执行不力的窘况，像这样部门配合难题经常遇到。“我们曾经关过小炼钢厂，但是关停过后发现，他们在一些很隐秘的地方，晚上继续偷偷生产。就算被发现，过段时间换一个地方又开始偷偷地干。几部委曾经联合发文，查处违法企业，电力部门采取停电等措施。但实际情况是：我们给电力部门去函以后，经常没什么结果。”

垂改上划的是机构和人员，但并非业务。区县环保部门业务内容与上划前并无太大差别。“我作为执法大队长，区政府免不了我的职，这一点给我吃了颗定心丸。”咸阳市环保局渭城环境监察大队大队长李冲认为，但是这并不意味着执法过程中不需要其他政府部门的协调。

“有的地方政府将环保部门当作‘外人’，在决策部署、协调指挥、执法行动以及关停违法企业、配套落实污染防治资金、环保能力建设等方面支持不够、投入不大……”《陕西省环保机构市以下垂直管理评估报告》提到。

从政府部门协调效果来看，陕西的这场改革仍任重道远。

另一个改革先行者辽宁省大连市，则进行了其他探索。“我们通过建立会议协调机制，解决环保分局和政府其他职能部门之间的配合问题。不能因为和区政府没有了隶属关系，业务上就处于分割状态。”大连市环保局人事处一位工作人员对记者说。大连是全国第一家在市辖区内设立环保分局的地级市，环保分局设置始于1994年。

除了环保责任不清这一老问题，基层单位仍面临其他各种问题。据咸阳市环保局渭城环境监察大队大队长李冲介绍，由于历史原因造成了超编，整个监察大队多年未能招进新人，执法队伍以1962年-1975年出生的人居多，老龄化严重。

而鲁萌也抱怨执法力量存在不足。自2001年进入环保系统工作后，她所在的大队基本没有大批进过人。

垂改真正的目标

“垂改后，地方政府如何履行环境保护责任?”在2016年全国垂改文件起草过程中，吴舜泽曾多次前往陕西调研，这也是吴舜泽最希望从陕西得到的答案。

这便出现了文章最开头的一幕：将县环保局的监察和部分监测职能上收省环保厅，相当于“砍掉县级环保履职的手和腿”，真的如此吗?

全国垂改文件发布后，陕西省环保厅陆续接待了河南、内蒙古等多批前来“取经”的环保系统考察团，其他省份亦提出如上疑问。毕竟环保法有规定：“地方各级政府对环境质量负总责。”

“地方政府的环境保护职责是分解到各个部门里面的，并不是环保局一家的职责。如果说失去环保局就失去了地方政府环境履责能力，那么只能是说明地方政府并没有很好地履行环境保护职责。”张育奎对记者说，“所以我现在一直在强调这种思想，通过这次改革，一定要把党委、政府相关部门的职责明确。这点非常重要。”

本次全国垂改中，“制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单”已被写入文件。责任明确后，更重要的是对责任落实的监督。

“我认为本次全国范围垂改，最大的亮点就是将监察和执法相分隔，监察主要督政。”鲁萌对监督地方政府职能部门履职的必要性深有体会，“现在咸阳市政府也出台了‘一岗双责’。里面就明确了住建局、土地局、供电局相应的环境保护责任，理清了各部门的职责清单。”

“垂改首要问题不仅仅是说责任落实问题，而是要落实对地方政府及其相关部门的责任监督问题。这是目标，至于如何调机构、调人员，这些是手段。目标和手段不能颠倒。”吴舜泽向记者解释本次全国范围的环保机构改革。

一盘更大的垂直改革棋局，大幕已经拉开。