2018年3月，十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，从改革生态文明体制、推动生态文明建设出发，决定组建自然资源部，并赋予其“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复”、“建立空间规划体系并监督实施”等职责。
从国土资源部到自然资源部，新时代国土空间规划必将贯彻绿色发展理念、推动低碳经济发展，通过规划体系重构、内容方法更新和实施机制创新，建立健全促进绿色经济发展的国土空间治理模式、区域开发组织体系和城乡土地利用方式。
土地利用类型与碳排放量
土地作为经济活动的重要要素、空间和载体，在绿色低碳发展中具有多方面重要影响。
土地利用不仅直接参与陆地生态系统的碳排放过程，也间接影响区域碳排放水平。直接碳排放既包括土地利用/覆被变化导致生态系统类型更替造成的碳排放，如采伐森林、围湖造田、建设用地扩张等，也包括土地经营管理方式转变所驱动的碳排放，如农田耕作、草场退化、养分投入、种植制度改变等。间接碳排放是指各种土地利用类型上所承载的全部人为源碳排放，包括聚居区的取暖、交通用地的尾气排放、工矿用地的工艺排放等。
据专家估算，1850～1998年间，全球土地利用变化及其引起的碳排放占人类活动影响总排放量的1/3，仅次于化石燃料的燃烧。在中国，1950~2005年土地利用变化的累计碳排放量占全部人为源碳排放量的30%。
据原国土资源部组织开展的《土地利用规划的碳减排效应与调控研究》，在2005年前的近20年间，由于大规模植树造林和生态退耕，中国陆地生态系统呈现为明显的碳汇（森林吸收并储存二氧化碳的能力），年均碳汇水平约在1.54亿~1.67亿吨碳。到2005年，共计排放二氧化碳当量63.4亿吨，增长迅速。从碳循环角度来看，1980年代中国人为源排放量是陆地生态系统存储的3倍；到2005年，中国人为源排放量是陆地生态系统存储的10倍多，人为源碳排放增长远快于陆地生态系统碳吸纳能力的提升，其结果是生态环境明显恶化。
不同土地利用方式的碳排放/碳吸纳差异巨大。从主要土地利用类型看，只有林地、湿地、未利用地是净碳吸纳。耕地、草地、建设用地则是净碳排放，建设用地中，又以工矿用地的碳排放强度最大，交通用地次之，城乡居民点用地排放强度最小。土地利用类型改变对碳排放/碳吸纳能力影响显著。如湿地转变为耕地、园地、林地、草地、建设用地、未利用地，碳排放强度都将不同程度提高。
优化国土空间利用结构
建设用地碳排放强度远远高于其他土地，控制国土开发强度就成为绿色低碳发展的根本要求。国土开发强度是指单位国土面积上的经济社会投入规模，可用建设用地占区域国土面积的比例近似地反映。
如日本、韩国将国土开发强度上限定为9%~10%，荷兰定为16%。结合中国国情，国土开发强度一般不宜超过10%，沿海地区可以适当提高，但也不宜超过20%。目前中国主要城市如北京、天津等均已超过这一比例，上海达46%，深圳高达50%，严格控制国土开发强度，甚至实行建设用地减量化势在必行。
此外，按照维持生物圈碳平衡的要求，未来要实现碳中性的目标，即人为排放的二氧化碳与通过人工措施吸收的二氧化碳动态平衡，可以此确定区域国土开发强度的适当指标。
其次，构建基于低碳导向的国土空间组织体系，是优化国土空间开发格局的基本指向。从全国层面看，各地区建设用地碳排放强度差异很大，华北、华东最高，东北、中南和西南地区次之，西北地区最低，为此，有必要引导人口和产业均衡发展，促进国土均衡开发，减少跨区域、远距离物流，防止社会经济总量与国土自然基础之间过度失衡。从地区层面看，要着力构建分散与集中发展相结合、多中心网络型的国土开发格局，强化三大城市群的国际功能，加快区域性城市地区的发展，在促进均衡开发的同时提高地区竞争力。
此外，按照绿色低碳发展要求，有必要从碳增汇和碳减排两方面出发，调整优化国土空间利用结构。碳增汇方面，中国林地、湿地是具有净碳吸纳能力的两类土地，要继续尽可能增加；对于陡坡耕地及其他生态条件脆弱的耕地，在解决好粮食保障和农民增收问题的前提下，应有计划、有步骤地安排退耕。
碳减排方面，中国建设用地的碳排放强度是其他土地类型碳排放强度的数十倍乃至上百倍，建设用地中工矿用地碳排放强度又显著高于城乡住宅和交通用地的排放强度，目前珠三角、长三角等地制造业比较发达的城市，工业用地占比普遍超过40%，而国际上一般只有5%~8%，因此，在继续从严控制建设用地规模扩张的同时，要着力优化建设用地结构，大幅度压缩工矿用地规模和比例。
更新国土空间治理模式
绿色低碳发展从国土空间治理出发，需要把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行整体保护、系统修复、综合整治。
国土综合整治，包括土地退化防治、农村土地综合整治、城市土地更新改造、矿区环境治理恢复、流域水土综合整治、海岸带治理等，一般都会增加植被覆盖，产生碳蓄积效应。但具体情况也不尽然，过度的大规模工程措施往往难以达到减排增汇效果，如一些地方城乡整治中盲目采取工程措施，大拆大建、大填大挖，不仅破坏了自然景观和传统风貌，而且造成地面固化、湿地萎缩、林木减少、生物多样性下降，增加了碳排放，降低了碳吸纳能力。
因此，未来生态保护修复要坚持保护优先、自然修复为主，多借用一些自然力、少进行一些人工干预。要加强国土生态屏障建设，维护自然山水格局，严格保护乡土生物栖息地，保护和恢复城乡连续的乡土生态环境和生物廊道系统，保障区域生态过程连续性和生态系统完整性。
同时，推动形成绿色低碳发展方式，必须加快转变土地利用方式。要按照严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强土地资源利用全过程管理，推进节约集约用地。
改变开发区大面积成片用地出让模式，支持社会投资或政府国有平台公司打造“小微园区”，集中建设多层工业厂房，推进生产、研发、设计、经营多功能复合利用。支持新产业新业态用地管理创新，合理提高容积率和建筑高度，探索工业用地产权分割和转让，促进产业集群发展、集约用地。
建立健全城镇低效用地再开发激励机制，实行增量供给与存量挖潜相结合的用地政策，盘活利用城镇存量建设用地，促进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发。结合中心城市功能疏解与实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，唤醒沉睡的农村土地资源资产，促进城乡一体化发展，为绿色低碳发展奠定重要基础。
（作者系自然资源部调控和监测司巡视员、原国土资源部规划司司长）
