7月25日，国际节能环保网从相关网站获悉，辽宁省制定了《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确三年目标：2018年，初步建立我省生态环境损害赔偿制度体系，开展案例试点；2019年，扩大案例试点范围和深度，通过案例实践进一步完善我省生态环境损害赔偿制度体系；2020年，力争在全省范围内形成责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度体系，稳妥有序开展生态环境损害赔偿工作。
方案全文如下：
辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2017〕68号），结合我省实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，深入实施我省“五大区域发展战略”和“一带五基地”建设，认真落实党中央、国务院关于开展生态环境损害赔偿制度改革的决策部署，逐步建立我省生态环境损害赔偿制度体系，加快我省生态文明建设，推动辽宁振兴发展。
（二）改革目标。2018年，初步建立我省生态环境损害赔偿制度体系，开展案例试点；2019年，扩大案例试点范围和深度，通过案例实践进一步完善我省生态环境损害赔偿制度体系；2020年，力争在全省范围内形成责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度体系，稳妥有序开展生态环境损害赔偿工作。
（三）基本原则。
——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足我省实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。
——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。
——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。
——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其它组织参与。
——案例实践、稳步实施。从辽宁老工业基地和重化工业大省的实际出发，按照国家生态环境损害赔偿改革方案要求积极开展案例实践，逐步建立完善生态环境损害赔偿相关制度，形成我省生态环境损害赔偿制度体系。
二、重点任务
（四）确定适用范围。本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。
在本省行政区域内，有下列情形之一且有明确责任主体的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：
1. 发生较大及以上突发环境事件的；
2．在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；
3．发生其他严重影响生态环境后果的。省政府相关部门或机构以及各设区市政府根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。
以下情形不适用本方案：
1．涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；
2．涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。
3．历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题由所在地政府纳入正常环境治理工作，不纳入赔偿范围。
（五）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估以及因诉讼产生的合理费用。根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，省政府相关部门和各市政府可以提出细化赔偿范围的建议。鼓励省政府相关部门、大专院校、科研院所和各市开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。
（六）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。根据实际需要，省政府相关部门和各市政府需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，可以依法提出相关立法建议。
（七）明确赔偿权利人。根据国务院授权，省政府和全省14个市政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省政府、各市政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。各市辖区内的生态环境损害，由各市政府管辖，各市政府可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省域内跨市的生态环境损害，由省政府管辖。省政府指定省国土资源厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省农委、省水利厅、省林业厅、省畜牧兽医局等部门或机构负责其职责范围内的生态环境损害赔偿具体工作。跨省域的生态环境损害，由省政府及其指定部门或机构与相关省级政府及其指定部门或机构协商开展生态环境损害赔偿工作。
对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。
（八）建立赔偿机制。制定生态环境损害赔偿工作规则，明确生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、赔偿程序、赔偿依据、信息公开等。
建立生态环境损害索赔行为监督机制，赔偿权利人及其指定的部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。
（九）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。
（十）强化赔偿诉讼。省、市两级人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，强化对生态环境损害赔偿民事案件的审理工作。
（十一）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人及其指定的部门或机构负责对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果，由赔偿权利人或者其指定的部门或机构向社会公开，主动接受公众监督。
（十二）规范生态环境损害鉴定评估。加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。生态环境损害鉴定评估机构应当符合国家有关要求和司法行政机关等的相关规定与规范。
（十三）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向其委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。
赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理，专项用于生态环境修复支出。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。
三、保障措施
（十四）加强组织领导。成立辽宁省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组，由省长任组长，分管副省长任常务副组长，省政府副秘书长、省环境保护厅厅长任副组长，省发展改革委、省科技厅、省公安厅、省司法厅、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省农委、省水利厅、省林业厅、省海洋与渔业厅、省卫生计生委、省政府法制办、省畜牧兽医局、省高级人民法院和省人民检察院主要负责同志为成员，各成员单位明确一名正处级干部担任联络员，负责统筹协调全省生态环境损害赔偿制度改革工作。领导小组办公室设在省环境保护厅，由省环境保护厅分管负责同志兼任办公室主任，承担领导小组的日常工作。
各市党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的领导,按照本实施方案有关要求，明确年度重点任务和时限要求，积极探索开展案例试点，确保各项改革措施落到实处。
自2018年起，环保、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业和畜牧部门根据职责分工，原则上每年分别要完成1起生态环境损害索赔工作，并做好案例分析研究和经验总结，及时向领导小组办公室提交生态环境损害索赔工作报告，对生态环境损害赔偿制度建设提出意见和建议。
（十五）明确部门责任。
省环境保护厅会同有关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作；负责会同有关部门建立生态环境损害赔偿磋商、赔偿与修复的执行机制；负责组织对突发环境事件造成的生态环境损害以及涉及大气、大伙房水源保护区及其管理的自然保护区等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省发展改革委负责加快推进生态环境损害调查与修复等相关项目的立项工作，配合相关部门提供政策和资金支持。
省科技厅负责鼓励和引导大专院校、科研院所等创新主体开展生态环境损害鉴定关键环节和关键技术研究及科技成果转化应用工作。
省公安厅负责对生态环境损害赔偿过程中发现的涉嫌刑事犯罪的案件及时立案侦查，对其他部门移送的案件线索依法进行查处。
省司法厅负责制定生态环境损害司法鉴定评估机构工作程序和管理办法，规范管理生态环境损害鉴定评估工作。
省财政厅负责生态环境损害赔偿制度改革相关工作经费保障，配合有关部门建立健全相关制度，加强对缴入省国库的生态环境损害赔偿资金管理。
省国土资源厅负责组织对涉及土地、矿产、地质遗迹及其管理的自然保护区、地质公园等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省住房和城乡建设厅负责组织对涉及风景名胜区、世界自然遗产等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省农委负责组织对其管理的自然保护区生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省水利厅负责组织对涉及其管理的河流、湖库（含湖泊、河流、库塘等湿地）、地下水，饮用水水源地、自然保护区等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省林业厅负责组织对涉及森林、沼泽湿地、陆生野生动植物及其管理的国家公园、自然保护区、森林公园等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省海洋与渔业厅负责组织对滨海湿地、渔业生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省卫生计生委负责对环境健康问题开展调查研究或指导各市开展调查研究，会同有关部门开展环境健康监测与风险评估工作。
省政府法制办负责依法对以省政府或省政府办公厅名义发布的涉及生态环境损害赔偿的规范性文件进行合法性审查，对立法草案开展立法审查。
省畜牧兽医局负责组织对草原生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。
省高级人民法院负责指导和受理有关生态环境损害赔偿的审判和执行工作。
省人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作，负责对生态环境损害赔偿相关执法活动进行监督，在国家法律规定的范围内开展公益诉讼相关活动。
（十六）做好经费和政策保障。改革工作所需经费由各成员单位在部门预算中统筹安排。省发展改革委、省科技厅、省财政厅等有关部门加快推进生态环境损害调查与修复等相关项目的工作，提供政策和资金支持。
（十七）鼓励公众参与。建立生态环境损害赔偿公众参与制度和信息公开制度。根据工作需要，邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加赔偿磋商或生态环境修复工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果、生态环境损害赔偿款项使用情况等信息，保障公众知情权。
（十八）加强考核监督。领导小组建立工作考核评估机制，细化、分解各部门的目标任务，形成严考核、硬约束的工作机制。建立联络员制度，各成员单位指定专人负责采集信息资料，向领导小组办公室及时报送工作进展情况。省政府督查室负责对各部门工作落实情况进行跟踪督查。自2018年起，各成员单位和各市政府每年年底前，将本年度本部门、本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送领导小组办公室汇总，经省政府审定后上报环境保护部。
方案解读
01第一部分 总体要求
规定了我省实施生态环境损害赔偿制度改革的指导思想、改革目标和基本原则。
一是指导思想。提出以全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕我省全面战略布局，认真落实党中央、国务院的决策部署，逐步建立我省生态环境损害赔偿制度体系，加快我省生态文明建设，推动辽宁振兴发展。
二是改革目标。提出三步走完成我省生态环境损害赔偿制度改革任务。2018年，初步建立我省生态环境损害赔偿制度体系，开展案例试点；2019年，通过案例实践进一步完善我省生态环境损害赔偿制度体系；2020年，力争在全省范围内形成生态环境损害赔偿制度体系，开展生态环境损害赔偿工作。
三是基本原则。提出在改革中需要坚持五条基本原则：依法推进，鼓励创新的原则；环境有价，损害担责的原则；主动磋商，司法保障的原则；信息共享，公众监督的原则和案例实践、稳步实施的原则。
02第二部分 重点任务
《方案》以国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》为基础，从适用范围、赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人、赔偿机制、赔偿磋商、赔偿诉讼、生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、生态环境损害鉴定评估和生态环境损害赔偿资金管理等十个方面，对我省生态环境损害赔偿改革制度工作进行的较系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：
一是确定适用范围。确定了三种情形之一且有明确责任主体的，要依法追究生态环境损害赔偿责任，第一是发生较大及以上突发环境事件的；第二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；三是发生其他严重影响生态环境后果的。另外《方案》要求省政府相关部门或机构以及各设区市政府根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体适用情形。
二是明确赔偿范围。生态环境的损害具有特殊性，生态环境的恢复是损害补救的核心目的，赔偿只是保障恢复的手段，明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿制度的基点。因此生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估以及因诉讼产生的合理费用。
三是确定赔偿义务人，明确免责情形。《方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的单位和个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。此外，《方案》主要适用于有明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题，由所在地政府纳入正常环境治理工作，不适用本《方案》。
《方案》规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。除一般责任主体外，《方案》规定了省政府相关部门和各市政府根据实际需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，依法提出相关立法建议。这是因为，在实际的案例中，未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责任者提供贷款的金融机构等，都有可能是对生态环境损害结果有“责任”的主体。但是，如果不加考量地适用于生态环境损害赔偿中，可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生态环境损害赔偿责任，引发有失公平的后果。
四是明确省政府和14个市政府作为赔偿权利人。根据国务院授权，省政府和全省14个市政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省政府、各市政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。各市辖区内的生态环境损害，由各市政府管辖，各市政府可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省域内跨市的生态环境损害，由省政府管辖。省政府指定省国土资源厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省农委、省水利厅、省林业厅、省畜牧兽医局等部门或机构负责其职责范围内的生态环境损害赔偿具体工作。跨省域的生态环境损害，由省政府及其指定部门或机构与相关省级政府及其指定部门或机构协商开展生态环境损害赔偿工作。
这种规定的理论基础在于，生态环境为全民所有，政府代表全民对其进行管理与保护。因此，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。
五是建立赔偿机制。根据我省实际情况制定生态环境损害赔偿工作规则，明确生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、赔偿程序、赔偿依据、信息公开等。建立生态环境损害索赔行为监督机制。
六是开展赔偿磋商。《方案》在现有的环境民事诉讼之外，创设了“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。根据《方案》，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，在具有明确赔偿义务人的情况下，启动与赔偿义务人的磋商程序。磋商的主要内容包括调查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开，邀请专家和公众参与。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。
在生态环境损害赔偿的诉讼程序之前设计前置的磋商程序，有利于通过责任者、公众与政府的平等对话，实现公共环境利益保护的平等参与。磋商虽有政府参与，但并非行政法律关系而是民事性质的关系，因为在磋商的法律关系中，赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。这种方式有利于平衡各方利益，也是欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的做法。
七是强化赔偿诉讼。省、市两级人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，强化对生态环境损害赔偿民事案件的审理工作。《方案》赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起生态环境损害赔偿诉讼的权利，是对现行环境民事公益诉讼制度的有益补充。
八是加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。为有效监督生态环境损害修复与赔偿中损害调查、评估以及修复措施与赔偿金执行等工作的开展，《方案》强化了信息公开与公众参与的要求即生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果，由赔偿权利人或者其指定的部门或机构向社会公开，主动接受公众监督。
九是规范生态环境损害鉴定评估。在生态环境损害赔偿过程中，需要以环境损害评估作为技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事实认定工作的顺利开展。为保障评估活动的科学合理、客观中立，《方案》对生态环境损害评估机构能力提出了要求，并对评估活动进行规范化管理。
十是加强生态环境损害赔偿资金管理。《方案》坚持污染者付费的原则，经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向其委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。
03第三部分 保障措施
从加强组织领导、明确部门责任、做好经费和政策保障、鼓励公众参与、加强考核监督等五个方面，提出了具体保障措施，以确保生态环境损害赔偿制度改革实施方案得到顺利执行。
《方案》配套制定辽宁省生态环境损害赔偿制度改革重点任务分工表，要求各相关部门明确年度重点任务和时限要求，积极探索开展案例试点，确保各项改革措施落到实处。自2018年起，环保、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业和畜牧部门根据职责分工，原则上每年分别要完成1起生态环境损害索赔工作。
