党的“十八大”以来，在习近平总书记生态文明建设思想指引下，中国的环卫行业进入了新时代，市场化步伐明显加快，新装备新工艺不断涌现，人居环境得到改善。在各方努力下，市场总量不断扩张，预计到2020年，环卫服务市场整体空间将超过2500亿元。在取得一定成绩的同时，我们也要清醒地认识到中国环卫市场化改革存在诸多困境，需要各方共同努力，继续发展壮大环卫市场，更好造福人民。

一、当前环卫市场化改革存在的问题及表现

环卫市场化改革起步于2000年，随着政府购买服务而兴起，近五年来进入了快速发展期，可以说市场仍处于发育期，属于新事物，存在问题是难免的，主要有十个方面的表现。

一是整体呈现碎片化。比如，北方某城市，将主城区的环卫服务区域分割成近20个标段，每个行政区平均分成了2-3个标段，最终有十多家环卫企业中标进驻提供服务;再比如，南方某城市下辖的行政区，将区域内道路环卫作业切分成了6个标段进行招标，而且要求投标人兼投不兼中。类似的现象较为普遍，是目前环卫市场的主流，因此导致市场呈现碎片化。无论是道路作业、还是垃圾清运、或者筛分转运，都有其盈亏平衡点，主要由作业面积、垃圾量、运输距离、作业频次等要素决定。把一个城市分割成很多作业区域，使得各种设备处于产能相对过剩状态，作业不饱和率、车辆空驶率明显上升，增加了排放、拥堵了交通、增加了成本。如果中标企业服务的标段彼此分隔那就更糟，意味着在一个城市要建立几个项目公司，组建几个管理团队，就连同属一个企业的车辆、设施因为分属不同项目公司就不能共享、协同作业。在这种情况下，没有企业愿意去增加投资，加之环卫行业低利润的实际，企业也不敢去更新车辆设备、提升作业标准和质量。另外，环境是一个系统，各种固废污染物没有区域标识，把一个城市分割成很多市场，结果没有人对这个城市的整个环境负责，仍然是“公用地悲剧”的延续，将严重地危害城市运营安全。

二是低端化发展趋势严重。据不完全统计，目前我国从事环卫服务的企业多达8000余家，绝大多数企业的规模都很小，年服务费收入超过1000万元的企业占比不到1%，很多企业就是添置几台作业车辆、廉价雇佣一支保洁队伍就开始去参与政府购买服务了。这与人们长期以来对环卫服务的专业化认识不足有关，以为环卫服务就是扫扫地、运输垃圾、挖个坑把垃圾埋了那么简单。基于这种认识，搞装备制造的、搞垃圾焚烧发电的、搞水处理的、还有玩资本的，都纷纷进入环卫行业，看重的是近年来市场持续增量，主要目的是“跑马圈地”。更多的是一些小企业，把环卫服务简单化为道路清扫和垃圾清运，至于“无害化、减量化、资源化”的基本要求根本达不到，不仅如此，渗沥液污染、非正规填埋导致的水土污染和后续安全都是重要隐患。

三是供需结构失衡。环卫市场因政府购买服务而兴起，根源在于供给侧结构与需求侧之间存在失衡问题，政府通过事业单位向社会提供的环卫服务有效供给不足，因此要借助市场的力量增加有效供给。但是，有些地方政府为人民群众购买的环卫服务并非以需求侧为落脚点的，而更多是为了甩包袱，或者是为了改革而改革，变换一下市场主体的性质，究竟在多大层面上体现人民群众的意愿，是否集中解决环卫服务中的不平衡不充分问题，目前还没有得到充分显现。随着生活水平的提高，人民群众对人居环境要求越来越高，对环境保护的关注度也越来越大，城乡环境不论面子还是里子都应该干净整洁，一尘不染;每个垃圾桶、垃圾楼都应该是干净无异味;人民群众用心分类好的垃圾都应有各自的去处;公厕要好找、好看、好闻、好用……而现在主要还是面子上的一些服务，满足于“有”、表面上“过得去”，与人民群众对于细节的要求存在较大差距。

四是履约风险加大。市场经济也是契约经济，如果双方约定事项不能充分实现，就会加大市场不确定的风险，而作为公共服务，其对城市运营安全、社会稳定的影响都是巨大的。现在主要的履约风险表现为，受地方政府债务风险影响，一些地方政府财政支付时效性、充足性受到考验，那些小规模的没有商业模式的企业，不得不退出市场。还有一些地方政府，依靠政府强势地位，通过要求项目公司增加更多服务内容来变相减少公共支出，转嫁公共服务成本，或者将历史遗留问题转移给项目公司，导致企业负担过重而不得不退出市场。还有一些企业，因为不专业、规模小、管理不善，或者当初即以低于成本价中标，导致实际中达不到政府和群众要求，甚至造成新的环境污染问题，不得不退出市场。这些问题现在比较集中于欠发达地区，也有向大城市蔓延的趋势，特别是那些碎片化市场，风险很大。像政商关系紧张、营商环境恶化、行政收费、行政罚款增多等问题，都是履约风险的外在表现，应当及时发现，加以重视，防止市场化改革倒退。

五是付费机制改革滞后。最传统的方式是事业单位体制下的基于成本付费，也就是花多少，政府拨多少。现在虽然是政府购买服务，表面上看，政府是基于结果付费的，但实际上，这个服务价格还是基于成本付费机制来的。政府根据不完全数据，算好定额，给定服务总价和单项价格。但是因为市场是分散的，尤其是当物流节点上的设施分属不同作业主体时，实际付费是在不同节点间按照固定价格实施，这就使得上下游间没有竞争关系，且每个业务链条希望垃圾越多越好：前端垃圾分类希望垃圾越多越好，这样可以拿到更多补贴;中端转运希望垃圾越多越好，这样按照吨公里计价收入就越多;末端希望进填埋场的垃圾越多越好，这样可以多挣钱。至于过程中怎么增加，猫腻就多了。总之，这种付费机制导致企业转型升级缺乏动力，项目公司只会把精力聚焦多挣钱的地方，可以数据造假的地方，无人对“减量化、无害化、资源化”负责。而且付费机制不改革，事业单位也没有主动改革的动力。

六是垃圾四分类难落地。习近平总书记亲自决策部署，主要是原有的供销社体系失效，新的模式没有建立起来，中国的垃圾分类出现原地踏步的问题。在习近平总书记科学定位垃圾四分类的思想指导下，全国各地掀起了新的样板工程，但是真正实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的目标，还有很长的路要走。主要表现在基础设施建设不足，前端设施简陋、数量不够、功能单一、技术含量低、主要依靠劳动力，成本很大;中端固废物流体系不健全，车辆设备更新慢，物流成本高;末端处理能力构建不全，受来自国外各种理念影响，末端重复建设、烂尾工程很多，很多设施无法发挥应有的支撑作用，而城市矿产开发基地建设得不到有效支持，使得整个末端综合处理能力构建滞后。基础设施投资具有建设周期长、专业化标准高、全口径全流程管理要求高、设施协同要求高、回报周期长等特点，不是一般企业能够实现的，也不是短期可以实现的。但是现在有些政府压缩特许经营期限，压低政府购买服务价格，导致基础设施投资回报率很低，回报周期很长，因此没有企业愿意做中长期投资规划，一些没有社会责任感的企业，就会建设低质量的甚至是“豆腐渣”工程。没有末端综合处理能力，就支撑不了前端垃圾分类;没有现代固废物流体系，就会出现混装混运，那么最终，垃圾四分类模式就难以构建起来，只能停留在样板工程阶段，没有可复制性。