关于保障环保PPP项目稳定开展的提案(初稿)
2014年以来，随着国家发改委和财政部大力推进PPP模式，环境基础设施领域迎来了一波PPP项目建设热潮。2017年下半年规范性政策紧密出台，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合平台项目库管理的通知》(财金[2017]92号)，加强了PPP项目的规范化运行，对于一些不符合规范或不适合使用PPP方式的项目进行清理，防止PPP异化为地方融资平台，遏制地方政府隐性债务增量，环境基础设施建设领域也面临着调整和挑战。
当前，环保行业PPP市场发展存在以下问题：
一是在金融降杠杆稳杠杆的政策环境下，许多环保PPP 中标“大户”陷入财务困境。一方面，2018年下半年环保行业企业债务违约风险加大，融资渠道全面萎缩，金融机构对于PPP项目贷款融资谨慎评估，政府付费类、可行性缺口补助PPP项目融资难度加大，贷款规模下降成本飙升，PPP项目融资成本激涨至五年贷款基准利率上浮10%-30%左右，许多进入建设期和运营期的项目呈现难以为继的态势。融资总量和成本是PPP项目能否成功实施的关键因素,银行系统和金融机构应合理保障存量项目的正常融资需求，不随意抽贷、压贷或停贷。另一方面，地方财政支出管理能力不足，造成环保项目应收账款畸高不下。由于财政部控制PPP项目支出不得超出当地一般公共预算支出比例10%的要求，一些地方政府没有将环境基础设施运营费用纳入财政预算，或者相应预算额度严重不足，但又没有明确稳定的付费资金来源，导致污水垃圾服务费用无法及时足额支付，实质上已经形成地方政府隐性债务。
二是环保产业PPP市场规模缩小增速下滑。自2014年PPP模式加速推进以来，地方建设投资过热前期准备不足，项目泛化异化等乱象频发，大量生态环保项目集中性爆发使市政领域规模扩张过快，凸显行业服务能力滞后。根据某研究机构统计，截至2018年8月底，财政部PPP项目库中在库项目共12425个，投资额约17万亿，其中环保项目数量3889个，占比全库31%，投资额约3万亿，占比全库总投资额18%。财政部要求各地在2018年3月31日前完成项目管理库集中清理，管理库退出641个PPP项目。同时，储备清单库也退出较多PPP项目。按照某研究机构数据显示，从2017年第二季度至2018年8月底，财政部PPP项目库出库环保项目约1873个。环境基础设施领域开始结构性调整和转型升级，新增项目数量下降增速放缓，产业细分领域出现结构性产能过剩。
三是在监管趋严背景下，许多财政承受能力有限的地方政府叫停PPP项目。某些地方政府观望中央政策导向，要求政府投资类所有续建及未开工建设项目一律停止施工建设，现金流少，缺少经营性质的PPP项目受到严格限制，以防范化解政府债务风险。一批单项污泥、污水垃圾处理环保项目被清理或暂停。
为了引导我国环境领域PPP模式的健康发展推行，实现环保行业的稳健增长，提出以下建议：
1、加强地方政府信用体系建设。建议加大信息披露力度，建立黑名单，并与中央财政转移支付挂钩，减少地方政府违约毁约风险，以督促履行公共服务责任。对于违约毁约而侵犯合作方的合法权益行为，在地方主管领导干部绩效考评中应统筹考虑。完善PPP合同终止和回购补偿机制，建立政府PPP违约担保基金，由于法律政策变动而终止项目或不支付合法收益，社会资本可以通过有效的投诉、赔偿和救济渠道维护应得权益。
2、完善绿色金融政策支持环保项目建设。保障已签约和开工的PPP 项目的正常运作，满足合理融资需求。落实多部委关于鼓励运用PPP模式盘活存量资产的相关政策，拓展与PPP项目周期性匹配的直接融资方式，加快PPP资产证券化和PPP项目专项债的实施。
3、适度提升地方政府环境服务供给能力。按照国务院《保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发[2018]101号)要求，应着力补齐我国生态环保领域短板，保持有效投资力度。财政部应指导地方政府精准执行控制地方债务的政策导向，避免“一刀切”叫停PPP项目的简单化做法，防止人为导致违约风险。污水垃圾处理属于公共服务领域，市场化程度较高，地方政府负有环境主体责任和义务，应保障合理再投资和优质环保项目的建设需求。
全联环境服务业商会
二O一九年三月一日
