北京自然之友公益基金会关于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案二审稿）》的意见——着眼于生活垃圾管理
尊敬的全国人大常委会法制工作委员会：
北京自然之友公益基金会长期致力于我国生活垃圾管理的正向转变，并从事垃圾分类相关工作。现就《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案二次审议稿）》（简称“二审稿”）提出相关建议，希望与贵委有更多的交流和探讨。
相比一审稿，二审稿提出将“国家推行生活垃圾分类制度”写入总则，强调地方政府应当建立健全生活垃圾分类工作协调机制，提出生活垃圾应纳入环境保护目标完成情况报告，明确公众举报固废污染的权利和有关部门应当及时处理并对举报人信息进行保密等，增加了许多亮点，体现了国家对垃圾分类工作的重视，以及在建立组织工作机制和监督机制方面的努力。我们对此表示由衷地认同。而在一审之后，再次征求意见，体现全国人大常委会的审慎态度和开门立法的精神。
我们根据自身的特长和能力，侧重于对二审稿之中与生活垃圾相关的问题提出意见和建议，基本不涉及工业垃圾、建筑垃圾、危险废物（生活垃圾中的有害垃圾除外）等其他类型的固体废弃物。期待修改后的固废法能更具前瞻性，对我国生活垃圾管理带来根本性改变。
总体意见
我们认为当前我国生活垃圾管理最紧要之处是应当转变末端处置优先的观念，转向源头治理（也是环境管理的普遍原则）；并源头治理理念的指导下，制定具体的配套机制。目前的二审稿已经在这方面有所进步，但整体上还存在不少缺失、以及与这种先进理念原则不相符甚至相违背之处。
源头治理首先要确立源头减量-重复使用-循环利用-其他方式利用-安全处置的垃圾管理优先序原则。
垃圾问题链条很长，对于从产品生产到废弃的各个阶段的管理不能一视同仁。以下以一张木桌为例，对优先序原则进行说明：
源头减量是指防止或减缓产品、包装物或其他物料变成固体废弃物，或使用产生固体废弃物更少的产品、包装物，从源头减少垃圾产生。以木桌为例，是指从设计开始就要结实耐用，因为坏了就会变为垃圾。
重复使用是指在产品及其部件、包装物变成固体废弃物之前，就通过回收、清洁、消毒、维修、再分配等操作，使其能够再次用于同样的用途或其他用途。其中一个含义是修复，比如一条桌腿坏了，尽量先采用修复的手段让它保持桌子的功能，不要丢弃；另一个含义是二手交换，比如桌子是新的，但有钱人就是不要了，如何给到需要的人继续使用。
循环利用是指已经把丧失原来功能、成为固体废弃物的产品、包装物或其他物料，通过拆解、再加工、堆肥等操作，将其中物质进行提取和转化之后作为原材料，用于生产新的产品。以木桌为例，就是在木桌彻底损坏而废弃后，粉碎了当木材填料，利用了其中的材料，重新进入产品物质循环。
其他利用方式是指在循环利用之外对固体废弃物利用的方式，主要包括从固体废物中提取物质作为燃料、达到一定能量转化率的焚烧、填埋场沼气利用等活动。例如把桌子作为木材粉碎烧掉，回收能源。
安全处置是指不再利用（或利用效率很低），安全填埋是最典型的方式。
遵循优先序原则，就是通过顶层设计，让产品和包装物的使用寿命尽可能延长，而不是放任其损坏后拿去焚烧、填埋。欧盟和日本生活垃圾管理法规中都有优先序原则的规定，是经过严密论证的；联合国也将该原则作为垃圾管理的指导方针[1]；应当成为立法者进行研究决策的重要参考。
其次，在遵循优先序原则的同时，低成本化原则也很重要。
在暂不考虑优先序的情况下，焚烧如果都排放达标了，看起来似乎是没有问题的；但实际上，在于焚烧要真正做到完全达标，还要化解社会风险，整个社会成本是很高的。同样，要完全做到减量化和资源化在技术上是可行的，但在现实中却不可能执行，也是因为受到成本的制约。究竟要垃圾中哪些通过源头解决，哪些不得不焚烧、填埋，也取决于不同方案的成本。
以源头治理理念、优先序原则和低成本化原则为指导，我们提出以下重点措施建议：
第一，制定生活垃圾管理规划，来指导处理设施规划。
以往的处理设施规划基本上默认、甚至放任垃圾产生，只考虑建设末端处置设施，而很少考虑资源化设施。上海分类后湿垃圾从约4500吨/日，迅速增长到9000吨/日以上，可回收物从900吨/日增长到约6000吨/日；说明垃圾分类后，不够用的不是焚烧、填埋设施，而是易腐垃圾、可回收物资源化设施。而从源头抑制垃圾产生的制度也只能通过生活垃圾管理规划来落地。上海、宁波、杭州等城市的生活垃圾管理地方立法已经提出“生活垃圾管理规划”的概念。
第二,尽量降低生活垃圾处置量，并将该指标纳入环境目标责任制考核。
二审稿第12条提出降低填埋处置量，然而焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳，优先序在循环利用之后，因此也应当减少焚烧处置量。二审稿第6条提到了固废环境目标责任制和考核评价制度，但由于我国的管理体制中生活垃圾之外的固废主要归生态环境部负责，生活垃圾则归住建部负责，因此有必要在“生活垃圾”一章中强调将减少生活垃圾处置量纳入环境目标责任制考核。在垃圾分类实践中，考核能起到很大作用。例如，北京重视考核厨余分出率，很多垃圾分类公司就聘用专门的保洁员进行厨余垃圾二次分拣；厦门重视考核参与率，居委会就普遍开展入户动员工作并建立居民参与情况台账。而我们认为，作为我国生活垃圾管理所依据的根本大法，固废法应当直指垃圾管理最核心目标——降低混合垃圾处置量，并以此考核各级地方政府。
第三，建立精细到源头的台账制度。
目前我国垃圾分类整体进展不明显，很多地方单位和小区的垃圾分类工作效果不佳，原因之一是没有建立用于分类效果评估的台账制度；就像不知道各个工厂COD、氨氮、二氧化硫等污染物排放量，水环境和大气环境管理就无从谈起。建议厨余垃圾量和混合垃圾量的台账精确到单位和小区层级。北京、福州、厦门、宜昌、宁波等城市的地方条例已经提出较为严格的台账制度。另外，有关部门还应当逐步建立家户是否参与厨余分类的台账、区分生活源和非生活源的可回收物台账、各类一次性用品提供者提供一次性用品的台账。
第四，建立按量计费、分类计价的收费制度。
物业小区普遍缺乏分类动力，主要原因是环卫清运单位向物业每年定额收费，即使小区垃圾分类做好了，混合垃圾实际清运量下降，垃圾费也不会下降。垃圾分类对于物业公司“吃力不讨好”。计量收费是保证源头分类效果的重要长效机制。国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）已经作出这一规定，但需要作为上位法的固废法予以确认。
第五，对垃圾分类和回收利用设施给予规划和用地保障。
按照优先序原则，分类回收利用高于处置。二审稿已经提出加强再生资源回收体系与垃圾分类收运体系在规划、建设、运营方面的融合，统筹规划回收、分拣、打包网点等积极措施；应当在第84条进一步规定，相关规划应统筹垃圾分类和回收利用等设施建设需求，并提供用地保障。“两网融合”的趋势下，上海、宜昌、宁波等城市立法已经对这一点作出规定。另外，也应当给优先序上层级更高的源头减量和重复使用相关设施予以规划和用地保障（暂存、清洗、维修等工作也需要场地；对这些流程的投入，能减少混合垃圾运输、处置的用地和投入成本）。
第六，建立生活垃圾管理方案社会成本评估机制，并进行信息公开。
要实现低成本化，就要经过科学论证，因此需要有关部门建立评估机制。而且因为垃圾管理是典型的公共政策，所以相关信息应当公开，让更多研究者参与进来，客观、科学地根据社会成本来综合评估、设计合适的、从源头减量到末端处置的经济激励机制。
除了以上6项重点措施之外，我们还想对生活垃圾管理中的一些特定类别或议题，提出建议。
一、加大源头减量措施力度。
（1）源头减量的相关条款（二审稿第61-65条）放入总则中，而不应放在“建筑业、农业等固体废物”一章。
（2）在总则中加入“国家采用经济杠杆促进源头减量和垃圾分类”，以表明国家将为垃圾管理转向采取实质性措施；具体措施可以包括押金制、退费制等。
（3）制定生产者责任延伸产品目录、强制回收目录、一次性用品目录等，并规定这些目录的管理责任部门。
（4）对一次性用品的生产、批发、零售环节进行监管；建立台账制度，以便评估减量效果。
二、加大信息公开力度。
除了二审稿第29条规定住建部门定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况之外，建议住建部门等有关部门主动公开垃圾分类小区评价标准和评价结果，并且依申请公开单位和小区厨余垃圾和混合垃圾量台账、列入强制回收目录的产品和包装物台账、一次性用品台账、国控焚烧厂周边环境质量数据等。信息公开将提高政府公信力，提升公众垃圾分类的信心，形成小区之间、单位之间互相督促的氛围。
三、加大对有害垃圾的管理力度。
2017年国办转发的《生活垃圾分类制度实施方案》把有害垃圾规定为强制回收类别，应当设置临时储存场所，按照国家有关规定，按危险废物进行运输、处置，建立健全非工业源有害垃圾收运处理系统；这些进步的方面应当通过固废法变为制度。对此，我们建议：
（1）固废法要统一概念，对“家庭源危险废物”、“有害垃圾”给出科学的内涵和外延，并说明相互关系。
（2）环境部会同建设部制定《家庭源危险废物（有害垃圾）名录》和《家庭源危险废物（有害垃圾）管理规程》，按照《固废法》关于危险废物的有关规定规范家庭源危险废物（有害垃圾）的管理。
（3）生活垃圾管理责任人应当按照上述规定对责任区域内的有害垃圾进行管理。
（4）开展全民家庭源有害废物污染防治暨有害垃圾健康管理科普宣传教育活动。
（5）建立健全有害垃圾健康管理的督查制度、台账与联单制度、公开公示制度。
（6）各县以上政府部门负责落实有害垃圾处理企业的总体布局和整体规划，建立有害垃圾健康管理的闭合链条。
四、鼓励采用堆肥等方式就地处理厨余垃圾。
我国农村地广人稀，厨余垃圾单独分类后，具备采用堆肥等方式进行就地处理和资源化利用的条件，这样可以减少运输处理成本。城市社区也应当鼓励就地堆肥，因为许多人分类并不是为了积分、小礼品等好处，而只是希望自己分类的厨余得到妥善处理和资源化利用；而就地堆肥就是一种最好的展示，将鼓励更多人参与分类。
五、删除二审稿第60、64条中鼓励推广应用可降解产品的用语。
作为对一次性塑料的替代品，可降解产品的可行性，远未得到科学论证和实践验证，甚至有证据更多地指向可降解产品是一种新的污染。
（1）生物可降解是有条件的。即使是全降解的聚乳酸，也只有在温度50-70℃之间、湿度50%以上，并在好氧条件下才能逐渐降解，这需要大量工业化的堆肥厂，而我国远远不具备这个条件。
（2）可降解塑料会对目前的垃圾分类和回收体系带来巨大挑战。一般公众难以区分可降解和不可降解塑料，即使具备相关知识，在实际生活中也基本不可能将二者分类，何况还存在大量不可降解塑料冒充可降解。而可降解塑料需要与厨余垃圾共同降解，如果一旦公众将可降解塑料和传统塑料都与厨余垃圾共同投放，将会破坏刚刚起步厨余垃圾分类制度。另一方面，塑料回收中如果可降解塑料和传统塑料混杂，也会对传统塑料的循环再生造成巨大挑战。
（3）在现实中，可降解塑料袋最后基本不会作降解处理。厨余垃圾进入生化处理设施之前，往往要经过筛分，把塑料袋（无论是否可降解）筛出去，后者最后只能进入填埋场和焚烧厂，不是通过降解来处理。
（4）大量一次性用品的使用，才是垃圾问题的根本所在。可降解塑料也是一次性用品，只要是一次性用品，就会消耗大量资源，同时伴随大量垃圾产生。应当采用耐用品重复使用方案，而不是用一种一次性用品替代另一种。
