2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。之后，习近平总书记又在多个重大国际会议、国内重要会议或考察中就实现“30?60”双碳目标发表系列重要讲话。2020年12月18日，中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年8项重点任务之一。今年的政府工作报告也明确提出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。“30?60”双碳目标是党中央立足国际国内两个大局做出的重大战略决策，对我国生态文明建设、引领全球气候治理、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大意义。
建设全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰、碳中和与国家自主贡献目标的重要政策工具。在我国“十四五”规划和2035年远景目标中，中央提出“推进碳排放权市场化交易”等具体措施。加快建设全国碳排放权交易市场。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。
2021年是十四五开局之年，也是建党一百周年，作为一个具有重要历史意义的年份，今年将注定不凡。原定于今年6月底启动的全国碳市场在临近开市之前被主管部门叫停。7月7日，国务院常务会议审议决定在7月择机启动全国碳市场，开展上线交易。7月16日，全国碳市场上线交易启动仪式分别在北京、武汉、上海三地同步开启,首笔全国碳交易在上海环境能源交易所撮合成功。这是我国第一次从国家层面将温室气体控排责任压实到企业，通过市场倒逼机制，促进产业技术的升级。在“30?60”双碳目标要求下，“十四五”将是全国碳市场发展的关键期和窗口期，如何在“十四五”期间平稳有效运行和健康持续发展，对全国碳市场来说至关重要。
本文将从多角度分析全国碳市场现状，并对其未来的发展提出展望。
1、全国碳市场现状
1.1 从地方碳交易试点向全国碳市场过渡
全国碳市场的建设是从地方碳交易试点起步。2011年10月在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市启动了碳排放权交易地方试点工作，并从2013年6月陆续开始上线交易。经过多年发展取得了积极进展，几个试点市场覆盖了电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位。截至2020年12月31日，试点省市碳市场配额现货累计成交量4.45亿吨二氧化碳当量，累计成交额约104.31亿元，交易均价约为23.5元/吨；中国核证自愿减排量（CCER，China Certified Emission Reduction）累计交易量约2.68亿吨[1]。地方碳交易试点的成果体现在两个方面，一是减排成效初显，重点排放单位履约率保持很高水平，全国碳市场试点范围内的碳排放总量和强度保持双降趋势，有效促进了试点省市企业温室气体减排，强化了社会各界低碳发展的意识；二是为全国碳市场建设积累了宝贵经验，奠定了基础。这些宝贵经验体现在一些制度设计上，包括地方法律法规的建设、配额分配方式、交易方式、碳排放核查体系等方面，在人才建设方面也为全国碳市场建设积累了人才队伍。
全国碳市场和地方试点市场的设计原理是一样的。2017年末，经国务院同意，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》印发实施，要求建设全国统一的碳排放权交易市场，区域碳交易试点地区继续发挥现有作用，在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。按照党中央、国务院决策部署和“十二五”“十三五”规划《纲要》要求，在充分借鉴地方试点碳市场经验基础上，明确以发电行业为突破口，分阶段、有步骤地推动全国碳市场建设，参与全国碳市场的发电行业重点排放单位不再参加地方碳市场的交易。
全国碳市场在覆盖范围、准入门槛、配额分配方面的制度设计和地方试点市场有一定的差异。地方试点碳市场纳入的行业范围、门槛是根据各地的产业发展实际情况和各地温室气体控制目标、管理要求来定的。全国碳市场选择以发电行业为突破口，主要是考虑发电行业排放量大和数据基础好。发电行业以煤炭消费为主，7月16日全国碳市场开市首日，宣布首批正式纳入全国碳市场的发电行业重点排放单位（含自备电厂）共计2162家，排放规模约40亿吨，约占全国碳排放总量的40%。此外，发电行业产品单一，排放数据的计量设施相对完备，整个行业的自动化管理程度高，数据管理规范，且易核实，配额分配简便易行。全国碳市场优先选择发电行业既能有效发挥碳市场对控制温室气体排放、降低全社会减排成本的作用，又能构建基于减污降碳协同的温室气体管控体系。
1.2 全国碳市场基本架构已建立
全国碳市场已建立了以政策法规体系、制度要素构建和能力建设为基础的基本架构。
1.2.1 政策法规体系
碳市场是由政策设计出来的市场。全国碳市场正在构建以《碳排放权交易管理暂行条例》为碳排放交易相关规章的制定依据及纲领的政策法规体系。
《碳排放权交易管理条例》在国务院2016年立法计划中被列为预备项目，并于2016年3月由国家发改委发布了《碳排放权交易管理条例》(送审稿)。2018年，应对气候变化职能部门转变后，该条例的立法进程由生态环境部持续推进，条例的名称改为《碳排放权交易管理暂行条例》。
2019年4月，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见；2021年3月30日，生态环境部发布《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）>意见的通知》（以下简称“《暂行条例草案》”）,公开就《暂行条例草案》征集意见。《暂行条例草案》明确将“推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景”纳入立法目的，定位了碳排放权交易在碳中和实现过程中的作用。2021年5月27日，国务院办公厅发文将《碳排放权交易管理暂行条例》列入国务院2021年度立法工作计划，预计今年内该条例将完成制定。
2020年12月31日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），自2021年2月1日起施行，全国碳市场首个履约周期正式启动。
《碳排放权交易管理暂行条例》的立法层级为“行政法规”，高于《管理办法》的立法层级“部门规章”，是全国碳市场的基本纲领，它的出台将以更高层次的立法，保障全国碳市场各项制度有效实施。
1.2.2 制度要素构建
目前为止，全国碳市场围绕法律制度、技术规范和业务规则已建立了一套较完善的、体系化的制度体系。
全国碳市场制度要素包括五个重点内容，分别是覆盖范围、配额管理、交易管理、碳排放监测核算/报告/核查体系（Monitoring、Reporting and Verification简称“MRV体系”）、监管机制。其中，覆盖范围包括碳排放控制目标设定和具体行业覆盖范围；配额管理涉及配额分配方案和清缴履约；交易管理涉及交易规则和风险管理；MRV体系涉及核算与报告和第三方核查；监管机制涉及监督管理和法律责任。
（1）覆盖范围
《管理办法》规定，属于全国碳市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位，将被列入温室气体重点排放单位。
2020年12月29日，生态环境部印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《发电行业配额分配实施方案》）、《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》。电力行业被首批纳入全国碳市场，发电行业重点排放单位（含自备电厂）共计2225家。2021年7月16日，全国碳市场开市交易之日公布的发电行业重点排放单位数量为2162家，与之前的数据相比减少63家。
2021年7月7日召开的国务院常务会议以及7月14日的国务院政策例行吹风会都明确表示，下一步还将稳步扩大全国碳市场行业覆盖范围，以市场机制控制和减少温室气体排放。生态环境部已陆续向中国建筑材料联合会、中国有色金属工业协会、中国钢铁工业协会和中国石化联合会发出委托函，要求上述行业开展全国碳市场建设相关工作。
随着《管理办法》的实施，在发电行业碳市场健康运行的基础上，全国碳市场覆盖范围有望在“十四五”期间逐步扩大到更多的高排放行业，如石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和民航等重点行业。
（2）配额管理
《发电行业配额分配实施方案》中的机组包括纯凝发电机组和热电联产机组，自备电厂参照执行。
① 配额分配
发电机组分为四类，针对不同类别的机组设定相应碳排放基准值，按机组类别进行配额分配。
对2019-2020年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。重点排放单位的配额量为其所拥有各类机组配额量的总和。
② 配额总量
省级生态环境主管部门根据本行政区域内重点排放单位2019-2020年的实际产出量以及《发电行业配额分配实施方案》确定的配额分配方法及碳排放基准值，核定各重点排放单位的配额数量；将核定后的本行政区域内各重点排放单位配额数量进行加总，形成省级行政区域配额总量。将各省级行政区域配额总量加总，最终确定全国配额总量。
③ 配额清缴
为降低配额缺口较大的重点排放单位所面临的履约负担，在配额清缴工作中设定配额履约缺口上限为20%，即当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量；而对于燃气机组，配额清缴的数量不得超过其免费配额的获得量。
④ 重点排放单位合并、分立与关停情况的处理
对纳入全国碳市场配额管理的重点排放单位发生合并、分立、关停或迁出其生产经营场所所在省级行政区域的，《发电行业配额分配实施方案》明确要求应在作出决议之日起30日内报其生产经营场所所在地省级生态环境主管部门核定。省级生态环境主管部门应根据实际情况，对其已获得的免费配额进行调整，向生态环境部报告并向社会公布相关情况。《发电行业配额分配实施方案》按合并、分立、关停或搬迁三种情况，分别给出配额变更的申请条件和核定方法。
生态环境部已委托相关的科研单位、行业协会研究制定除电力行业之外的分行业配额分配方案。
（3）交易管理
《暂行条例草案》对交易产品、交易主体、交易方式、交易规则等做了规定。在完善具体规则、加强风险防控层面，确立了配额可结转使用规则、禁止交易规则、信用惩戒制度，碳排放交易基金制度、地方交易市场过渡规则等；在交易风险防控方面，充分借鉴其他交易市场及碳交易试点的监管经验，细化列举了全国碳排放权交易机构应建立的“涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控、风险准备金和重大交易临时限制措施”等风险防控制度，有利于维护碳排放权交易市场的健康、良性发展，维护各方参与主体的合法权益。
《暂行条例草案》和《管理办法》都明确全国碳排放权交易市场的交易产品主要是碳排放配额，生态环境部经国务院批准可以适时增加其他交易产品。《管理办法》规定重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。因此，目前除碳排放配额外，CCER是另外一种允许交易的产品。
2021年5月17日，生态环境部办公厅印发《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，进一步规范全国碳排放权登记、交易、结算活动，保护全国碳市场各参与方合法权益。
2021年6月22日，上海环境能源交易所发布《关于全国碳排放权交易相关事项的公告》（以下简称《公告》），明确全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易。在全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。《公告》披露了全国碳市场的部分交易规则，如交易方式、交易时段、交易账户、其他事项等，但详细的交易细则尚未发布。
（4）MRV体系
为进一步规范全国碳市场的企业温室气体排放报告核查活动，2021年3月，生态环境部办公厅印发《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》和《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》还包括两个附件，即《附件1覆盖行业及代码》和《附件2企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》（以下简称《发电设施核算指南》。
《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》是生态环境部在2016年主管部门发布的《全国碳排放权交易第三方核查参考指南》基础上编制完成，用以规范和指导地方省级生态环境主管部门组织开展重点排放单位温室气体排放报告核查工作。
《发电设施核算指南》在方法学层面，对分散在原发电核算指南、补充数据表、监测计划和碳市场帮助平台中相关要求做了统一规定，以体现公平公正性。纳入全国碳市场的发电行业重点排放单位（含自备电厂）按照该指南提供的核算方法，核算发电设施温室气体排放量及相关信息。
除发电行业外，对于其它行业的温室气体排放量核算，目前仍沿用国家发改委公布的三批温室气体排放核算指南。生态环境部已经委托相关的科研单位、行业协会研究提出符合全国碳市场要求的有关行业标准和技术规范建议，并将按照成熟一个批准发布一个的原则，加快对相关行业温室气体排放核算与报告国家标准的修订工作。
（5）监管机制
《暂行条例草案》规定县级以上生态环境主管部门可以采取以下三种措施，对重点排放单位等交易主体和核查技术服务机构进行监督管理：
（一）现场检查；
（二）查阅、复制有关文件资料，查询、检查有关信息系统；
（三）要求就有关问题作出解释说明。
国务院生态环境主管部门应当与国务院市场监督管理、证券监督管理、银行业监督管理等部门和机构建立监管信息共享和执法协作配合机制。失信的交易主体和核查技术服务机构将受到信用惩戒，其相关信用记录将被纳入全国信用信息共享平台。
《管理办法》也明确规定，上级生态环境主管部门负责对下级生态环境主管部门的重点排放单位名录确定、全国碳排放权交易及相关活动情况进行监督检查和指导。
1.2.3 能力建设
2018年以来，生态环境部持续开展全国碳市场能力建设，组织编制全国碳市场系列培训教材、开展能力建设培训等工作，提升能力水平。对各地生态环境主管部门、相关企业、第三方机构等持续开展了全国碳市场系统培训，培养温室气体核查、核算、管理等方面的人才。2021年3月，碳排放管理员被列入《中华人民共和国职业分类大典》。
碳市场建设是个复杂的系统工程，专业队伍建设非常重要，加强碳排放领域、碳市场相关的专业人才队伍建设、提升相关人员的能力，是全国碳市场建设的重要基础性工作。
1.3 碳市场交易体系
碳市场交易体系主要由碳排放数据直报系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、碳排放权交易结算系统、碳衍生品交易所系统、全国温室气体自愿减排管理和交易中心六部分构成。碳排放数据直报系统是利用全国排污许可证管理信息平台（http://permit.mee.gov.cn）建设，已上线使用，重点排放单位统一通过该平台进行温室气体排放数据填报工作；碳排放权注册登记及结算系统、碳排放权交易系统分别由湖北省和承建上海市承建；全国温室气体自愿减排管理和交易中心则由北京绿色交易所筹备；广州期货交易所负责探索推进碳期货市场建设。
2、全国碳市场交易进展及存在的问题
2.1 全国碳市场线上交易正式启动
临近开市前被主管部门叫停的全国碳市场上线交易于7月16日在北京、武汉、上海三地同步开启。碳配额开盘价为48元/吨，首笔交易在上海环境能源交易所撮合成功，价格为每吨52.78元，总共成交16万吨，交易额为790万元。开市首日，全国碳市场碳排放配额（CEA）挂牌协议交易成交量4,103,953吨，成交额210,230,053.25元，收盘价51.23元/吨，较开盘价上涨6.73%。
申能集团、华润电力、中国华电集团、中国石油化工集团、国家能源集团、国家电力投资集团、中国华能集团、中国石油天然气集团、中国大唐集团、浙江能源集团等10家企业成为全国碳交易市场首批成交企业。首批参与全国碳排放权交易的发电行业重点排放单位超过了2162家，这些企业将成为参与全国碳市场交易的主体，其他机构和个人暂不能参与全国碳市场。首批纳入全国碳市场的发电行业重点排放单位的碳排放量超过40亿吨二氧化碳，这意味着中国的碳排放权交易市场，将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。
目前，全国碳市场仅在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易，交易产品比较单一。CCER交易预计要等全国温室气体自愿减排管理和交易中心建立并投入运行后才能开展。碳期货交易的上线可能要更为滞后。
全国碳排放权交易市场主要包括两个部分。其中,交易中心落地上海,注册登记系统设在湖北。全国碳市场的“双城模式”对参与碳市场的各方将是一个挑战。如何保证“双城”模式运作顺畅是未来全国碳市场亟待解决的问题。
2.2 CCER项目重启时间仍是未知
《管理办法》中规定国家核证自愿减排量是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。
根据《管理办法》，重点排放单位每年可以使用CCER抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。按照率先纳入全国碳市场的电力行业年配额约为40亿吨，按5%的抵消比例测算所需的CCER抵消量约为2亿吨/年，CCER处于严重的供不应求状态。
但是，自2017年3月国家发改委暂停CCER项目相关业务审批至气候变化职能转至生态环境部，CCER项目相关业务一直属于搁置状态，其重启时间仍是未知，生态环境部将另行制定CCER的相关规定。
3、全国碳市场展望
3.1 强化碳市场的法律保障
目前全国碳市场主要依据《碳排放权交易管理办法（试行）》，随着全国碳市场未来不断纳入新的市场主体与交易产品，单一部门的规章将无法做到全面支撑，也无法设定严格的惩戒措施以减少违约行为。因此，有必要加快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，在配额分配机制、核查工作、信用监管、联合惩戒等方面完善相关内容，并及早完成立法，从而使全国碳市场实现有法可依，推动各部门之间形成协调机制和强有力的监督机制，打击违法违规，确保全国碳市场各项政策维持长期稳定。
3.2 强化碳排放信息核查和披露
碳市场的发展和交易离不开碳排放数据的测算、统计和分析。按照《管理办法》，碳排放数据以企业自查、编制本单位温室气体排放报告、生态环境部门组织核查的方式开展，施行数据采集、监测、报告及核查制度。碳交易的前提是碳排放的准确量化。全国碳市场上线交易临近开市前被主管部门叫停，其主要原因之一是碳排放数据准确性问题。7月6日，内蒙古自治区生态环境厅通报了“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”。这是全国首例公开披露的碳排放报告造假案件，该案引起了监管层对碳排放数据准确性的关注。
因此，应强化碳排放信息的形成，制定科学合理的碳排放统计标准和碳核查监督机制。加强信息公开和信用体系建设，借助全社会力量对数据管理工作进行监督，从而提升全国碳市场的数据质量。尽早发布《碳排放权交易管理暂行条例》，加大对数据造假行为的处罚力度，加强执法保障。目前，《暂行条例草案》对违规交易和机构交易追责，惩罚力度较大，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场的，最高违法成本为一千万元，但这部分规定应该不涉及数据造假问题，仅是在交易环节。《暂行条例草案》对重点排放单位追责的最高罚款是20万元，数据造假的违法成本低，将致其有恃无恐。
3.3 扩大全国碳市场行业覆盖范围和市场主体
全国碳市场需要为我国2030年二氧化碳排放达峰目标做出积极贡献，因此碳市场覆盖行业的排放应该更早达到峰值。目前，全国碳市场仅纳入了发电行业。一些高耗能行业，如煤化工行业，虽部分企业已纳入重点排放单位名单，但其生产过程碳排放并未纳入。而目前配额管理仅针对企业自备电厂发电排放环节，而相比之下，其生产过程的碳排放更甚，但生产过程碳排放却暂未参与全国碳市场。基于我国碳达峰目标的紧迫性，需要尽快将钢铁、化工、水泥等其他高耗能行业纳入全国碳市场，逐步提高全国碳市场行业覆盖比例。
在市场主体方面，目前仅有发电行业重点排放单位能够参与全国碳市场交易，其他机构和个人暂不能参与全国碳市场。因此，要进一步丰富市场主体，实现全国碳排放交易市场主体多元化，持续提升市场的覆盖面、流动性和有效性。开放多元的碳市场主体对于丰富碳市场需求、提供减排资金、有效分散风险等将具有良好的促进作用。
3.4 增加全国碳市场交易和金融产品
目前全国碳市场只有配额一种交易产品，且仅在发电行业重点排放单位之间开展现货交易。交易产品过于单一，不易于市场流动。在配额交易基础上，应尽快规划CCER、碳普惠等交易品种，加快构建完整的现货产品体系和碳远期、碳掉期、碳互换等衍生品交易，为市场交易主体提供多样化风险管理工具，逐步形成统一的碳现货及衍生品市场。
全国碳市场初期，配额为免费分配，要尽快引入拍卖这种配额有偿分配方法，并逐步扩大配额有偿分配的比例，降低配额免费分配的比例，以充分发挥市场对资源的配置作用，有效调节碳价，提高企业参与碳市场的积极性，促进企业更加科学高效实施减排方案，推动节能降碳新技术、新产业、新业态的发展。
4、结束语
建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是落实“30·60”双碳目标愿景的重要抓手。
全国碳市场对实现中国碳达峰、碳中和目标意义重大。碳市场是实现转型升级和倒逼企业主体走绿色发展之路的根本保障，能够推动纳入全国碳市场的高排放行业实现产业结构和能源消费的绿色低碳化，促进高排放行业率先达峰；碳市场通过碳排放总量设定的方式,利用碳价，调节重点行业的温室气体排放，激励企业提高生产效率、能源利用效率，推动企业绿色低碳技术创新；全国碳市场通过抵销机制，可以促进林业碳汇和可再生能源的发展，助力美丽中国的实现；全国碳市场也将为行业、区域绿色低碳发展转型，实现碳达峰、碳中和提供投融资渠道。全国碳市场启动后还有个磨合、完善、稳定的过程，只有尽快地解决各个环节中存在的问题，才能使全国碳市场有效发挥市场机制在控制温室气体排放中的作用，助力“30 · 60”双碳目标的实现。
