SHPGX导读：近日，中央经济工作会议明确，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这为能耗“双控”的改革明确了方向，具有重要意义。中国石油经济技术研究院副院长姜学峰、中国石油经济技术研究院碳中和研究中心执行主任王利宁发表文章《创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变》。全文如下。
“十一五”以来，我国不断完善能源消费总量和强度双控（简称能耗“双控”）政策，实现了能源消费总量增速逐步放缓、消费强度逐年下降、能源资源紧张状况明显缓解、能源供应保障水平明显提升的新局面。不过，今年二季度以来，多地出现能源供应偏紧并实施有序用电，引发了各界对能耗“双控”相关政策改革的呼声。近日，中央经济工作会议明确，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”（简称碳排放“双控”）转变。这为能耗“双控”的改革明确了方向，具有重要意义。
完善能耗“双控”政策是经济高质量发展的需要。能源是经济社会发展的动力，能源行业是国民经济的支柱性产业。能源供应的不足必然会抑制经济发展，增加通胀压力。据统计，上半年能耗强度不达标省份的工业增加值合计占全国的70%左右，相关地区实行有序用电对三季度我国经济造成一定影响。新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制将增强能源供给侧与需求侧的联动，有利于释放更多零碳能源资源，提升供应保障能力，更好助力经济发展。
完善能耗“双控”政策是促进资源地区转型升级的需要。促进资源型地区转型升级是我国建设现代化强国和实现共同富裕的应有之义。利用好、发展好本地资源，通过延链补链强链，延伸本地资源价值链是资源型地区转型升级的重要举措之一。新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，有助于更多产业从可再生能源资源较为稀缺的东部转向西部和东北地区，也有助于胡焕庸线以北的传统化石能源资源地打造新型现代化工产业基地，实现能源资源的比较优势转换为发展动力，助力地区经济腾飞。
完善能耗“双控”政策是构建现代能源体系和实现“双碳”目标的需要。在能耗“双控”政策建立初期，我国清洁能源占比很低，因此未将可再生能源等清洁能源纳入考虑范畴。十几年来，清洁能源特别是可再生能源快速发展，已成为我国能源供给消费的重要组成部分。打破能耗“双控”对可再生能源发展的约束将将助力其更快发展，助力现代能源体系和碳达峰碳中和目标的实现。
碳排放“双控”是实现碳达峰、碳中和的要求，是对能源发展质和量的全面考核，是能耗“双控”的延伸和发展。碳排放“双控”需要能源消费总量控制和能源结构优化协同推进。此次中央经济工作会议明确了能耗“双控”向碳排放“双控”改革的方向，与“十四五”规划纲要提出的要完善能耗“双控”制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度相统一。
能耗“双控”和碳排放“双控”均可推动产业结构调整、高效节能技术应用、节能管理普及，进而实现资源能源利用的最大化和减少碳排放的目的。相较于能耗“双控”，碳排放“双控”更具鲜明的控碳、降碳、减碳导向，且不会约束经济增长对用能的需求，有利于扩大可再生能源利用规模。不过，碳排放“双控”对节能降耗的约束力相对较弱，即在满足减排目标下，可以通过减少化石能源，而大规模发展非化石能源来满足。未来，能耗“双控”与碳排放“双控”需做好有机衔接，需继续坚持节约优先，坚持发展中减碳，坚持安全降碳。
为尽早实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变，还需解决碳排放强度和总量指标如何确定、如何分配、如何考核等三个核心问题。建议从以下方面展开：
一是建立科学合理的碳排放“双控”分配指标。首先，应建立完善的碳排放统计体系，摸清各地区、各部门的家底。可将现有能耗、碳排放的国家级、省级和地市级管控指标、监测数据进行平台整合，形成多来源、互补式的数据监测系统；出台能耗计量、排放因子等核算基本方法和基础参数的国家级标准，统一测量技术，提高监测数据科学性和可靠性。其次，综合考量经济发展、能源安全保障、新能源渗透率、技术进步及高耗能产业发展等因素，科学设定碳排放总量控制目标，并及时动态优化调整。
二是建立多维度多视角的碳排放“双控”分配规则。空间布局上，结合各地区经济发展水平、产业结构布局、能源结构和消费状况等，科学合理分解，促进各地特别是欠发达地区产业转型升级。时间安排上，充分考虑产业布局和能源基础设施建设的长周期性、能源消费的季节性，从更长时间统筹分配指标；同时，利用好碳市场交易机制，通过更大范围的资源配置完成指标任务。此外，要建立行业企业指标与地区指标相补充的分配机制。行业企业层面要立好碳排放的行业标准，充分利用碳市场机制释放减碳活力动力；地区层面要设定碳排放强度及总量底线，更好发挥政府的引导和监督管理职能。
三是建立权威与灵活相结合的碳排放“双控”考核机制。借鉴能源“双控”的发展历程，按照先强度、后总量，预期指标与约束指标相结合的思路，逐步形成碳排放“双控”政策的制度性约束机制，增强政策的严肃性和权威性。同时，牢固树立碳排放“双控”政策是以促进经济高质量发展为“初心使命”的理念，对于因国家发展需要、“黑天鹅”等突发事件冲击等导致的指标变化进行差异化考核。
下一步，应继续按照中央经济工作会议关于要正确认识和把握碳达峰、碳中和的精神，不断提升碳减排的基础能力，完善相关政策制度，实现能耗“双控”向碳排放“双控”的转变。
