陕西省自然资源厅调研组
为贯彻习近平总书记2019年9月在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会讲话精神，落实陕西省委、省政府关于加强重大问题研究落实的要求，从2019年起，省自然资源厅以黄河流域为重点，持续开展“推进陕西黄河流域山水林田湖草一体化修复治理”调查研究。2021年，省自然资源厅结合制定《陕西省国土空间生态修复规划(2021一2035年)》工作，再次深入黄河流域开展前期调研，进一步谋准谋深谋实黄河流域国土空间生态修复工作。通过理论研讨、实地考察、走访干部群众等方式了解基本情况，识别生态问题，对推进陕西黄河流域山水林田湖草一体化修复治理进行全面调研。
一、区域现状与问题
（一）基本概况。陕西省黄河流域范围，西、北、东三面以省界为界，南以秦岭主脊为界，南北长627公里，东西宽400公里，涉及榆林、延安、铜川、宝鸡、咸阳、杨凌、西安、渭南、韩城和商洛10市（区）77个县（市、区），流域面积，人口、经济分别占全省64.6%、76%、85%。流域内地貌复杂多样，划分为长城沿线风沙滩地、陕北黄土丘陵沟壑区、关中盆地、秦岭山地。地势西高东低，南北高中间低。地跨两个气候带，北为中温带，南为暖温带。自然植被迥然不同，从北部的草灌一直到南部秦岭区域的森林。陕西省黄河流域生态保护修复开展以来，通过实施“三北”工程、退耕还林、退牧还草等工程以来，植被覆盖明显增加，森林覆盖率提高3%，沙化土地面积减少到2030万亩，860万亩流动沙地实现基本固定和半固定，沙区植被覆盖率达到60%。水土保持综合治理效果显著，入黄泥沙明显减少，累计治理水土流失面积5.7万平方公里，建成淤地坝3.4万座，累计拦泥58亿吨，年均入黄泥沙量由8.3亿吨减少到2.68亿吨。
（二）存在问题。调研发现，黄河流域生态修复存在着如下突出问题，亟待解决。
一是治理方式上，长期的部门管理、条条管理，导致生态保护修复工程单一，综合性、系统性不强，没有形成以区域性生态问题为导向的系统分区治理体系，生态保护修复空间格局还没有形成系统认识。
二是工作机制上，虽然建立了统筹山水林田湖草一体化治理（或者称为生态保护修复统筹协调)的工作机制，但山、水、林、田、湖、草、沙治理涉及各个职能部门，工作中统筹协调作用不明显，同一空间的不同生态修复方式极易发生冲突，仍需要研究。
三是资金保障上，省财政厅每年安排3亿元资金用于黄河流域生态保护修复一体化治理，3亿元用于秦岭生态保护。但资金分配后分散在各个部门，难以整合，各部门有各自绩效考核或者评价指标，因此不仅需要建立专门的山水林田湖草专项资金保障机制，而且还应进一步增加资金规模。
二、生态修复分区及策略
通过对问题的分析，结合《陕西省国土空间生态修复规划(2021一2035年)》的编制，提出陕西黄河流域国土空间生态修复分区策略，简称“四区四策”。
（一）陕北风沙草滩生态脆弱区。该区域涉及榆林市5个县（市、区）。存在以下生态问题：土地退化、荒漠化和沙化问题严峻，地下水位下降，植被退化，覆盖度较低，生态环境非常脆弱。建议采取以下修复策略：重点推行自然恢复的策略，实施荒漠治理、湿地保护与林草生态系统保护。强化生态治理理念，不仅要加大对现有生态林和天然林的保护力度，同时组建生态环境监测评估机构，用来约束退化土地修复治理过程中对自然生态环境造成的影响。加强监测网络体系建设，加大信息、遥感等现代技术推广应用力度，全面提升监测能力和技术水平。在进行退化土地修复治理的过程中，提高周围居民的参与度，做到经济、社会、生态效益的统一。
（二）黄土高原丘陵沟壑水土流失区。该区域涉及榆林市、延安市、铜川市等的17个县（区）。存在以下生态问题：水土流失问题突出，此外过度放牧，加剧了植被退化，植被系统修复模式不合理，地质灾害频发。建议采取以下修复策略：重点实施山水林田湖草系统修复生态工程，开展小流域综合治理和淤地坝系建设，防止水土流失。实施封山禁牧，恢复退化植被。坚持小流域为单元，以重点流失区和贫困的革命老区为重点，以坡改梯、坡面水系整治为重点，建设高产稳产的基本农田和切合实际的经果园等。水土流失综合治理应注重水土保持法制建设，以重点项目为支撑，以示范园为引领。建立水土保持补偿机制，落实水土保持方案报批制度、补偿费征收制度等。
（三）黄河渭河沿线生态保护区。该区域涉及榆林市、延安市、渭南市、西安市、咸阳市、宝鸡市等的40个县（市、区）。存在以下生态问题：黄河流域生态环境差，矿山开发造成的废弃地、含水层破坏、矿山地质灾害及其隐患问题突出。建议采取以下修复策略：改善黄河流域生态环境，提高植被生长率。对沿黄矿山实施矿山地质灾害隐患消除措施，矿山地质环境修复治理工程，开展工矿废弃地复垦，加快闭坑矿山、挖损压占等废弃土地的复垦。提升矿山企业生态环保意识，树立“在保护中开采，在开采中保护”的生态环保意识。矿山地质环境监测是矿山生态修复的基础性工作，应增强矿山地质环境监测水平。渭河沿线实行保育保护措施，维护自然生态景观，保护河滩和湖滨带植被，维持湿地、公园等资源的可持续利用：划定保护红线，分级设立保护区，保证水生物生活环境；城市段河道停止耕种，农村段河道尽可能退耕还林、还草、还河；限制河道及沿岸房地产开发，控制各类开发建设工程。
（四）渭北矿山集中开采治理区。涉及咸阳市、宝鸡市、铜川市、渭南市的20个县（市、区）。存在以下生态问题：水源涵养功能较差，河流廊道遭到破坏，复绿复垦成效较差，林草绿地生态功能不能充分发挥。建议采取以下修复策略：重点实施水源涵养工程，强化复绿复垦等治理措施，加大秦岭北麓绿化工程投资力度，提升林草绿地生态功能。同时大幅度压减农业用水，严格取用地下水，提高水资源利用率。实施退耕还林还草、小流域综合治理、治沟造地、天然林保护等系列工程。
三、生态修复重点项目
（一）陕北地区生态保护和修复重点项目。建议实现以下修复目标：区域防风固沙能力显著增强，水土流失得到有效防治；陕北毛乌素沙地风蚀沙化区、陕北多沙粗沙区、砒砂岩区草地质量得到显著提升；北洛河区域森林生态系统质量显著提高；红碱淖国家级自然保护区及周边地区生物多样性提升，陕北重要生态节点与生态源地斑块得到有效补充；区域内生物栖息地数量及面积有所增加，生态廊道连通性增强。可采取以下工程措施：在陕北毛乌素沙地风蚀沙化区、陕北多沙粗沙区、砒砂岩区，以自然恢复和人工辅助修复为主，通过实施禁牧轮牧休牧制度，退耕还草，补播改良，建立以灌草相结合的带、片、网防风固沙阻沙体系，精准提升草地质量，开展土地综合整治，增强区域防风固沙能力。在陕北高原北部，以人工辅助修复为主，重点推进黄土高原塬面保护、通过实施小流域综合治理、固沟保塬、土地综合整治措施、骨干拦沙工程、高标准淤地坝建设，全面治理区域水土流失。在北洛河人工林退化风险较高区域，对高密度人工林进行合理疏伐、乡土灌木植物补种等措施，加快对单一、高耗水人工林的结构改善和功能提升，提高森林生态系统质量。加强对红碱淖国家级自然保护区及周边地区的保护修复，建设生态廊道，改善物种栖息地，提升重要物种及其栖息地的保护能力，逐步提升生物多样性。加强生态廊道建设。
（二）渭北地区固沟保源生态保护修复重点项目。建议实现以下修复目标：区域内森林质量和水源涵养能力显著提升；区域水土流失状况得到改善；子午岭、延安黄龙山、渭北北山区域重要物种及其栖息地得到有效保护，生物多样性增强。可采取以下工程措施：在子午岭，以自然恢复和人工辅助修复为主，通过实施退耕还草、加强生态公益林、天然林保育保护、封山育林、退化人工林修复、合理疏伐间伐、乡土植被补种，加快对单一、高耗水人工林的结构改善和功能提升，提升森林质量，适度开展土地综合整治；加强退化湿地、河流生态岸线的保护修复，提升区域水源涵养能力；在泾河、洛河下游区域，以人工辅助修复为主，重点开展小流域综合治理、侵蚀沟治理、土地综合整治等措施，治理区域水土流失，建设生态过渡带。加强对子午岭、延安黄龙山褐马鸡、韩城黄龙山褐马鸡国家级自然保护区及周边地区的保护，建设华北豹等珍稀动物生态廊道，改善物种栖息地，加强渭北北山华北豹、黑颧、褐马鸡等重要物种及其栖息地的保护，保护和增强生物多样性。
（三）晋陕蒙交界区（陕西)矿山生态修复项目。建议实现以下修复目标：实现对采空区、塌陷地、滑坡、崩塌、地裂缝等地质灾害的有效治理；矿山固体废物综合利用效率提高；矿区林草植被得到有效改善；水土流失得到有效防治；受损矿区生态系统恢复。可采取以下工程措施：采取危石清除、降坡削坡土地平整、边坡复绿、土地复垦重构、植被重建等综合治理措施，优先开展矿山生态修复，解决废弃矿山造成的地形地貌破坏、土地压占损毁等问题，恢复矿山周围的生态功能；对于远离人口聚居区的矿区，采取以自然修复为主的方式修复受损矿区生态系统；对于临近人口聚居区的矿区，实施可矿山地质灾害防治工程，消除安全隐患；加强矿山固体废物综合利用，加快排土场和尾矿库土地复垦；开展矿区土地整理，恢复林草植被防治土地荒漠化。
（四）泾河（陕西）、渭河平原生态修复项目。建议实现以下修复目标：实现对采空区、塌陷地、滑坡、崩塌、地裂缝等地质灾害的有效治理；水土流失得到有效防治；生态廊道连通性提升。可采取以下工程措施：在渭北地区，通过废弃渣石土清理、截排水沟和拦挡支护工程修建等措施，消除矿山地质安全隐患：通过客土回覆、土地翻耕和土壤培肥等方式重构土壤环境，采用自然恢复与人工辅助相结合方式恢复地表植被，减少水土流失：优化生态廊道空间布局，提高河道沿线绿色开放空间的气候调节功能、水源涵养功能、滨水休闲功能，显著提升生态景观格局的连通性。
四、政策措施与具体建议
一是构建黄河流域生态修复的工作协调平台。坚持党委领导、政府负责的领导机制，实行省级统筹、市县主体的工作推进方式，加快建立黄河流域生态修复组织机构，形成责任明确、密切配合、协同推进的工作协调机制，落实黄河流域生态修复工作重大事项。
二是创建黄河流域生态修复的资金保障机制。从省级层面构建黄河流域生态保护的资金保障机制，整合各部门生态修复资金，加大国土空间生态修复投入，探索制定引导社会资金参与生态修复的政策措施。建议省级层面完善黄河流域生态保护修复专项资金，健全专项资金管理办法，优化专项资金的支持范围、申报事项、分配方式等。市、县参照省级资金管理方式，设立专项资金。
三是搭建黄河流域生态修复的治理格局。以落实《陕西省国土空间生态修复规划（2021一2035年）》为契机，以搭建黄河流域生态修复新格局为抓手，按照生态功能定位一生态问题一修复措施一重点工程布局的治理方式对原有的生态保护修复模式进行调整，形成修复分区和重大工程布局，并依托国土空间基础信息平台和空间规划“一张图”实施监督系统，通过空间管理和数字化形式表达，为生态修复工作提供技术支撑。在实际工作中，坚持问题导向，重点聚焦黄土高原、黄河干支流，形成黄河流域生态保护修复和高质量发展新格局。
（调研组成员：王雁林、魏宏安、曹小曙、焦育民、许新利、王军红）
本文来源：《学习与研究》杂志2022年第3期，中共中央政策研究室主办
