生态环境公益诉讼理论创新与实践发展全国论坛——
以理论研究助推生态环境公益诉讼高质量发展
□应将环境权利的范畴作为民事公益诉讼的基石理念,实现环境权利与环境义务对等。同时,将环境权力的范畴作为行政公益诉讼的核心理念,做到环境权力与环境职责相通。在核心范畴中融入社会治理的桥梁,提升守护公共利益的效率和成效。
□为从根源上解决线索摸排人工化、数字建设碎片化、检察办案断层化等问题,建议在全国范围内实现行政机关与检察机关的数据共建共享,最大程度实现公益诉讼检察办案自动化,在解决线索来源的同时,突破取证、送达等方面的瓶颈,变革公益诉讼检察办案模式,实现质的飞跃。
2022年7月7日,“生态环境公益诉讼理论创新与实践发展全国论坛”在浙江省丽水市缙云县举办,本次论坛由浙江省检察院和《中国检察官》杂志社联合主办,丽水市检察院、缙云县检察院承办,检察日报社理论部提供学术支持。出席此次论坛的不仅有实务界代表,也有不少知名专家学者。此前,论坛举办单位面向全国征集到论文近300篇,近40位论文作者代表应邀参会。与会代表围绕生态环境公益诉讼基础理论、程序运行、工作实践、损害赔偿等四个专题进行了深入交流研讨,以促进生态环境公益诉讼法学理论与检察实务同频共振、交融互鉴、相得益彰。
生态环境公益诉讼基础理论
该专题主要围绕检察机关在生态环境治理中的地位和作用、检察生态环境公益诉讼诉前程序、风险预防理念的提倡、第三人制度的引入、公益诉讼范围拓展及边界等问题进行了探究。浙江省杭州市检察院检察长叶伟忠认为,检察机关应将环境权利的范畴作为民事公益诉讼的基石理念,实现环境权利与环境义务对等。同时,将环境权力的范畴作为行政公益诉讼的核心理念,做到环境权力与环境职责相通。在核心范畴中融入社会治理的桥梁,提升守护公共利益的效率和成效。西北政法大学行政法学院教授姬亚平认为,行政公益诉讼诉前程序存在呈现单向性结构、行政审批式办案等问题,应该进行适度司法化改造,具体包括明确检察人员在诉前程序中相对独立的办案权、建立诉前听证程序、完善诉前程序配套制度规则等。西南石油大学法学院唐晓寒以中国首例绿孔雀栖息地保护案为例,通过分析风险预防原则司法适用中“重大风险”认定难问题,构建了风险预防原则司法适用前提和标准的理论框架,提出了明确风险预防原则司法适用的界限、规范适用条件、设定适用限度并构建平衡机制等适用规则。浙江省缙云县检察院检察长高德清认为,应探索在生态环境行政公益诉讼中设置第三人制度,赋予其一定的程序参与权和抗辩权,以促进推动查明案件事实、维护公众的生态环境参与权、保护行政相对人合法权益并落实第三人责任。
生态环境公益诉讼程序
该专题主要聚焦生态环境行政公益诉讼中行政机关承担法律责任的依据和判断标准、生态环境损害鉴定认定和举证责任、生态环境行政公益诉讼磋商和检察建议、生态修复方式、管理和评估等问题进行了研讨。浙江省丽水市检察院柏跃满认为,对于生态环境领域行政机关不依法履行法定职责致使公共利益受到侵害的判断标准,应该采取“不依法履行法定职责(行为标准)+国家利益和社会公共利益受到侵害(结果标准)+关联性”的复合标准。重庆市江津区检察院吴夕艳提出,行政机关需承担的法律责任主要体现为行政责任和诉讼程序保障责任,并应从立法、司法和推进有效性三个方面予以完善,从而构建更加健全有效的法律责任体系,强化生态环境治理。西南政法大学法学院副教授任世丹认为,生态环境修复管理人制度的构建,在理论上需要对管理人的法律地位及选定条件等前提性问题予以厘定;在规则设计上,需要从管理人选定规则、公众监督机制和管理人责任追究机制等方面予以完善。山东省新泰市检察院检察长赵志刚建议,从顶层设计层面联合出台有关新增替代性修复方式的司法解释,统一司法尺度;提出基层检察机关设立生态环境公益诉讼专职机构,构建“刑行责任一体”新型办案机制;厘清行政司法职责界限,发挥检察机关履行“一手托两家”的监督职责,探索替代性修复多位一体运维机制,以期完善新的生态领域替代性修复制度,丰富生态公益司法救济。浙江省杭州市临安区检察院徐雷昶认为,为应对生态环境检察民事公益诉讼中存在诸多不利于受损生态得到及时修复因素,检察机关应该主动探索生态修复适用先予履行(执行)制度。北京市检察院黄笔镜梳理了70余份司法判决有关生态环境修复责任的表述,经过反复研究发现,检察机关对环境民事公益诉讼案件的诉讼请求如何提出尚缺乏统一的认识和标准,办案过程中可能存在过度调查、依赖鉴定等倾向,需要在今后工作中加以改进。
生态环境公益诉讼工作实践
该专题主要关注数字检察背景下生态环境公益诉讼办案模式的转变、检察机关调查核实工作的困境和优化、生态环境公益诉讼多跨协作等内容。浙江省杭州市滨江区检察院夏涛表示,为从根源上解决线索摸排人工化、数字建设碎片化、检察办案断层化等问题,建议在全国范围内实现行政机关与检察机关的数据共建共享,最大程度实现公益诉讼检察办案自动化,在解决线索来源的同时,突破取证、送达等方面的瓶颈,变革公益诉讼检察办案模式,实现质的飞跃。安徽师范大学副教授徐本鑫认为,根据检察机关介入公益诉讼案件的时间和程度不同,检察调查呈现“立案前调查—诉前调查核实—诉中调查取证—诉后调查核实”的阶段性特性,为保障公益诉讼检察调查核实权运行不逾越阶段性边界,建议明确检察调查核实的启动程序,合理设定调查核实权运行目标;明确检察调查核实权的运行阶段,区别诉前阶段调查核实和诉讼阶段调查取证;规范检察调查核实权的实现手段,明确调查核实材料的诉讼证据资格。浙江省杭州市余杭区检察院陈红霞认为,侦查工作的调查程序、方法,包括一些“谋略”,对于公益诉讼案件调查都有高度的借鉴意义,特别是对于保障生态环境公益诉讼案件的证据“三性”和证明体系的扎实可靠具有重要意义。四川天府新区检察院曹洋认为,生态文明建设背景下要形成相应的检察公益诉讼与人大监督的格局、深化人大监督的时效性,以人大监督支撑检察建议刚性、建立效果评估机制,实现监督力量整合,在生态文明建设进程中形成以人大监督为核心、多元监督主体广泛合作的复合型权力监督格局。浙江省湖州市检察院钱建美以环太湖流域司法实践为视角,分析了当前跨流域生态保护检察协作的现状以及存在的难点和堵点,并提出探索跨流域生态检察协作新路径。
生态环境公益诉讼赔偿
该专题主要讨论了检察生态环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿问题、生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度改革的衔接问题。浙江省金华市检察院检察长钟瑞友认为,由于民法典对惩罚性赔偿的规定过于笼统、简单,在一定程度上影响了实务中的规范适用与操作。基于此,应当明确环境私益诉讼与环境公益诉讼中适格主体均享有惩罚性赔偿请求权,但要严格限制其适用要件;采用“基数+倍数”公式,综合衡量其他因素,统一惩罚性赔偿的具体标准;明确惩罚性赔偿的实现方式不仅包括金钱赔偿,也可采取劳务代偿等其他可替代方式进行,从而充分实现惩罚性赔偿的惩戒、预防与教育功能。首都经济贸易大学教授高桂林认为,应进一步细化生态环境侵权领域惩罚性赔偿的适用要件,完善惩罚性赔偿金的确认和管理制度。上海市奉贤区检察院戚永福认为,我国环境公益诉讼中的惩罚性赔偿性质宜采取公私兼具说。在金额计算以及与其他法律责任的关系处理上,要充分考虑到其公私兼具性质、宜确立惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的折抵制度。在惩罚性赔偿金的管理上,要区别分配阶段和剩余金额使用阶段,由不同责任主体管理并予以专门监督。浙江省检察院王文卓认为,为落实“损害担责”原则,有效救济生态环境损害,我国在传统生态环境损害法律救济机制之外创设了检察环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度,然而两项制度在制度设计上高度重合,且既有制度机制未能有效解决制度适用的竞合和衔接问题,为此,需要在磋商先行于生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼补位于生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼监督生态环境损害赔偿的框架下强化行政机关与检察机关的信息公开、监督制约和相互协作的衔接机制。
(作者单位:浙江省丽水市人民检察院)
