7月29日至8月1日，中国华北地区出现了历史罕见的极端暴雨过程。
据中央气象台统计，在此轮强降雨过程中，有16个气象站降水量突破历史极值，100毫米以上降雨面积达到17.4万平方公里，约等于希腊加荷兰的国土面积。最大降水量出现在河北省邢台市临城县，达到1003毫米，而邢台的年平均降水量仅约500毫米。北京地区降雨量创下了自1883年有仪器测量记录以来排位第一的降雨量。
暴雨造成了严重的人员伤亡和财产损失：北京、河北两地超过500万人受灾，62人因灾死亡，34人失踪；北京、河北多处基础设施受损，河北全省直接经济损失近千亿元。
距离造成近1500万人受灾、死亡失踪398人的2021年河南暴雨过去仅仅两年，中国北方地区再一次遭遇极端强降雨的重击。不同的是，在更为准确的预警以及更为充分的应急救援力量配合下，此次极端暴雨造成的人员伤亡状况得到了明显改善。
尽管如此，频频遭遇强降水造成的城市内涝与洪水，也暴露出了在气候变化带来新挑战的情况下，中国城市在基础设施建设与跨行政区域管理方面存在的问题。
“中国需要有更加清晰的气候适应战略，更加开放地学习借鉴不同国家城市的经验，撬动市场力量、社会力量参与解决气候适应问题。” 交通与开发政策研究所（Institute for Transportation and Development Policy）东亚区首席代表刘岱宗表示。
更热的海洋，更强的台风
在8月3日中国气象局召开的新闻发布会上，国家气象中心副主任张恒德表示，京津冀地区的强降雨属历史罕见，降雨成因很复杂，但主要有三个原因，分别是水汽条件充沛、高压系统阻挡和山脉地形的抬升作用。
具体而言，7月29日强度减弱的台风“杜苏芮”的残余环流携带充足的水汽北上，同一时间，正在盛行的台风“卡努”也在向华北平原输送水汽。由于副热带高压和北方大陆高压脊形成的高压坝阻挡了去路，两辆满载水汽的“空中列车”来到华北平原之后停了下来，在华北平原西缘的太行山和燕山山脉的地形影响下，水汽在抬升的过程中，随着海拔升高气温降低，凝结成雨，最终生成了这场创纪录的大降雨。
多种巧合促成了此次华北暴雨。这可能是一次孤立的极端事件，但更有可能是气候变化下，频发的极端天气的又一次显影。已经有非常多的研究显示，越来越热的海水会加剧台风的破坏性，无论是更快的风速，还是更强的降雨。
▲8月2日，北京市门头沟区潭王路附近正在进行救援。北京正在从强降雨和洪水中恢复，周边山区的许多农村地区遭受了严重的洪水袭击，基础设施和财产遭受了大面积损害。图片来源: ? Sean Gallagher
“今年的华北暴雨和2021年的河南暴雨实际上和台风北上有很大的关系。这些年台风北上的趋势还是很明显的，应该与气候变化有关。”国家气候中心主任巢清尘告诉中外对话。
8月初，全球海洋表面日平均温度一度达到创纪录的20.96℃，科学家认为厄尔尼诺之外，气候变化是让海洋变得更暖的主要原因，因为海洋吸收了大部分温室气体存留住的热量。
“过去十年，洪灾发生频度的上升趋势非常明显。进入21世纪之后，超强台风的数量就明显增加。十多年以前，中国的龙卷风灾害基本两三年才有一次，但是从去年到今年，破坏性的龙卷风已经有二十多次了。”卓明灾害信息服务中心负责人郝南告诉中外对话。
应急救援能力进步显著
面对已经切实可感的气候变化风险，除了采取行动减少碳排放防止情况进一步恶化之外，也需要采取措施适应越来越不稳定的气候系统。
中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。联合国与鲁汶大学联合发布的一份报告显示，2000-2019年，中国共发生577起灾害事件，居全球首位。
“灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失重。”民政部救灾司前司长邹铭曾在2009年如此总结中国的自然灾害特点。根据应急管理部发布的数据，仅2022年一年，各种自然灾害就造成1.12亿人次受灾，因灾死亡失踪554人，倒塌房屋4.7万间，直接经济损失达到2386.5亿元，其中洪涝和干旱是影响最大的两类自然灾害。
尽管灾害造成的影响仍然不容小觑，但是当把观察的时间拉长之后，最近十年中国在减少灾害损失方面取得了非常显著的进步：2013年-2021年，全国年均因自然灾害死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，分别较2000年-2012年均值下降87.2%、87.4%、61.7%。
在全年受灾人次过亿的2022年，这三项指标与近5年均值相比，也分别下降了30.8%、63.3%和25.3%。
“因灾伤亡人数降到以前的零头了，和五年以前比真的是大幅度下降。虽然一方面灾害频率强度在增加，但是灾害造成的直接损失是在减少的。”郝南说。他认为，在极端灾害变得越来越频繁的情况下，减灾能力的提升固然是伤亡人数快速下降的主要原因之一，应急救援力量的迅速成长也是一个不可忽视的重要原因。
“大概从2016年开始，国内慢慢地就有一些民间救援队伍开始学习IRB急流救援技术，然后越来越多，这样就具备了水域救援规模化的能力。近年的水灾中，一些具备能力的队伍就开始参与大规模的水域救援。”郝南介绍说。
IRB是充气式救援艇（inflatable rescue boat）的简称，能在船尾安装船用外发动机。根据郝南的介绍，IRB救援技术引入中国后，最先应用于急流和海岸附近的救援，因其在流速快的水域里稳定性和安全性较高，自2016年开始慢慢应用到洪涝救援，并从社会力量逐渐传入消防领域。
“社会力量学得更早，是因为这个技术本身是先在民间互相学习、摸索应用的，然后从社会力量向政府消防力量转移。”郝南说，消防和社会力量的互动让中国整体的应急救援力量在过去十年有了长足的进步。
“社会力量在应急救援这一块参与度非常高，政府大部分部门也都持支持鼓励的态度。应急管理部成立以后统计社会力量参与的情况，发展趋势是很明显的：在2019年，全国的水域救援队伍大约是一千多支，现在已经是大概四千支了。而在2014年以前，水域救援队伍的数量非常少，全国只有几十只有一定水域能力的队伍，到现在各地开花，可以说是爆发式的增长，”郝南说：“发展速度超过全球其他国家。现在没有哪个国家像中国有这么多具有专业水平的水域救援力量。”
▲2023年8月2日，河北保定，民间救援队用充气式救援艇解救被困群众。图片来源：Cynthia Lee / Alamy
频发的自然灾害，令中国积累了丰富的应对灾害的经验，无形之中也加强了中国的气候适应能力——提高自身的抗灾能力和韧性是气候适应策略中重要的组成部分。
郝南认为：“气候适应虽然是环境领域首先提出的概念，但是实际上减灾领域天天在提减少灾害风险，很多解决方法基本上减灾领域都有。”
2015年，第三次联合国世界减少灾害风险大会通过了旨在到2030年大幅减少全球灾害风险的《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》，其中提到为达成目标需要在四个优先领域采取行动，包括：理解灾害风险；加强灾害风险治理，管理灾害风险；投资于减少灾害风险，提高抗灾能力；加强备灾以作出有效响应，并在复原、恢复和重建中让灾区“重建得更好”。这与气候适应所需要的工作有不少重合的地方。
气候适应需要长期战略
中国在灾害发生后的应急救援可圈可点，但是在灾害发生前的工作仍有不少值得提高的地方。
这次灾害暴露出了不少问题，比如水利设施修建欠账、蓄滞洪区启用准备不足、上下游行洪缺乏协调等，而这些问题背后多多少少都能看到行政分割的影子。
中国社会科学院生态文明研究所研究员、IPCC报告作者郑艳在接受《知识分子》采访时表示，在水资源管理领域，由于行政体制是各管一摊、各司其职，所以有“九龙治水”的说法。比如，尽管声称以流域为单位管理洪水，但当洪水来临时，各个部门、城市所想的只是将自己职责范围内的水赶紧排走，反而给下游城市的防洪带来更大的压力。
行政分割不仅加重了灾害的严重程度，也抬高了防御灾害的成本。刘岱宗在接受中外对话采访时举了自己曾在某沿海城市做的项目作为例子。
“该城市地处长江下游，经济发达，但常有洪水，因此非常重视防洪，当时花了几千亿做了一千亩的泄洪区。但是，更为合理的方式是该城市掏钱在长江中上游——比如安徽——建设泄洪区，这样的投资要比把该城市上千亩土地拿来做泄洪区便宜得多。但是因为行政分割的问题，该城市只能在自己行政范围内来投资，而不是按照流域进行更为合理的安排。”刘岱宗说。
在刘岱宗看来，这些问题说明中国目前的气候适应工作更多关注战术而非战略层面。“战术就是应急救灾，战略则是需要20、30年的建设期来对城市进行整体的气候适应性改造。中国很重视应急救灾，但是对长期的气候适应性议题重视不够。”刘岱宗说，“中国需要有更加清晰的气候适应战略，更加开放地学习借鉴不同国家城市的经验，撬动市场力量、社会力量参与解决气候适应的问题。”
和中国类似，超过一半国土位于海平面以下的荷兰也常常遭遇洪水的侵扰。近年来，随着洪水的频率和强度变得越来越高，荷兰调整了以前以修堤筑坝为主的防洪思路，从2007年开始一项名为“为河流留空间”（Room for the River）的项目，通过在马斯河和莱茵河沿岸修建超过30个类似于天然洪泛区的集水区来控制洪水。在2021年席卷欧洲的大洪水期间，德国和比利时有220人因灾死亡，而地处莱茵河下游的荷兰却无人死亡。
过去40年，中国经历了举世瞩目的城市化进程。伴随着城市规模的快速扩张，许多蓄滞洪区被开发建房，自然泄洪的能力也因此受到影响。随着城市扩张进入尾声，在此时制定未来数十年的气候适应战略也许是合适的时机。
“中国的社会治理结构是自上而下的。首先政府的各部门需要统一意识来推动气候适应的工作。其次要发挥社会力量，让社会里的各个利益主体能够参与进来，用市场来推动气候适应的工作，因为有的时候政府的解决方案不一定是最优的。”刘岱宗建议。
生态环境部应对气候变化司副司长蒋兆理近日表示，今年年底前，超过2/3的省份将完成省级适应气候变化行动方案的编制工作，目前，生态环境部正在组建适应气候变化专家库，新一批适应气候变化的城市试点也将在年内启动。
顶层设计之外，在应急和减灾领域深耕多年的郝南认为，实现更好的气候适应亦需要每个人的参与。“气候变化一定是影响到每一个人的，真正的适应性问题需要每个人都能参与进去，我们不能只让专业的人去解决问题，专业力量在极端灾害中无论如何都是不够的。每个人都要意识到这个事情跟我有关系，每个人都参与，每个人都投入，才有可能应对未来越来越极端的天气。”郝南说。
