2014年以来，国家发展改革委和财政部相继发文推介PPP模式，两部门分别制定和颁布了各项法规政策。而这些法规政策存在不协调、甚至冲突的情况，让实践部门无所适从。笔者先就一些较为突出的问题进行分析，并提出个人的一些建议。
分歧一：社会资本方界定
关于“社会资本方”的界定，国家发展改革委和财政部各有说法。
其中，国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)将“社会资本方”界定为：“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
而财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中第二条规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
分析上述两份文件可以发现：国家发展改革委和财政部，界定的“社会资本方”的外延存在不完全重合的情况。一是，113号文界定的“社会资本方”限于“境内外企业法人”，而2724号文则不限定在“企业法人”，但未明确境外主体是否也可作为社会资本方(外商投资企业含义模糊);二是，113号文将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在外，2724号文则未作该等排除。
笔者认为，“社会资本方”的界定涉及最低竞争门槛的设置，两部委所界定外延的不一致可能导致项目实践的无所适从。同时，财政部排除“本级政府控股的国有企业”参与竞争，可以说是从实践经验角度防止地方政府重蹈借融资平台变相举债的覆辙，但是“本级政府控股的国有企业”也不乏市场化运作得很好、有相关项目经验竞争力的公司，应当考虑一刀切地排除该等企业参与竞争是否过于简单?如果国务院对平台公司进行了有条件的松绑，其他控股国有企业能否得到类似的对待?
分歧二：持股比例
关于政府出资代表对项目公司的持股比例，国家发展改革委的相关文件没有明确规定;而财政部颁布的《PPP项目合同指南(试行)》则规定：“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”。
从PPP模式的本质及目的考虑，财政部的规定有其合理性，但股比问题也还要结合单一股东比例、公司治理机制、社会资本方在各PPP环节发挥的作用等进行综合考虑。笔者认为，如果PPP项目是一种政府与社会资本的合作关系，那么似乎持股比例不宜单一作为判断PPP的标准。建议在将来的统一立法或政策制定中，对政府出资比例作统一规定，同时明确在整个合作期内是否允许社会资本持股比例发生变化，规定该等变化事由和变化幅度的边界是什么，以使得项目实践中操作依据更加明确，在防范社会资本借股权变动“金蝉脱壳”的同时，也要避免政府方对项目公司股权变动监管过于僵化，应建立机制，从最有利于项目融资、建设、运营的角度，对项目公司股东变动作出评价。
分歧三：民营资本介入
和前几轮PPP不同，在这一轮PPP热潮中，国有企业作为社会资本的比例似乎更高，上市民营企业次之，非上市民营企业较少，外资企业基本鲜见。这可能出于几方面的原因：一是非上市民企融资成本较国企、上市公司更高;二是对于营利能力好的项目，政府更愿意留给国企或上市公司;三是营利能力不好或依靠政府付费的项目，非上市民企和外资企业顾虑于政府履约能力，参与该等项目的积极性不高。
国务院、国家发展改革委和财政部都曾发文鼓励民营资本参与PPP项目，其中财政部颁布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)规定：“……不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。但是，此类规定多为倡导性条款，没有特别有效的可执行措施，且多散落在各部委分别颁布的文件中。建议通过顶层立法或制定统一的专项法规，进一步对民营资本公平竞争PPP项目作出具体规定，制定具体可执行的措施，各部门联动监管执行，使得该等非歧视民营资本的规定能够真正落到实处。
分歧四：操作程序
就PPP项目操作程序，国家发展改革委和财政部都各有一套程序。例如，国家发展改革委在2724号文中规定了PPP项目的储备、遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出机制等程序的操作要求，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中也规定了特许经营项目的操作程序。
而财政部也在113号文中规定了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交环节的操作要求，在《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)中规定了财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求。
笔者认为，该等操作程序不一致将可能导致项目操作无所适从。例如，113号文规定的“项目识别、项目准备”和2724号文所述的“项目储备、项目遴选”及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的“特许经营可行性评估”如何协调?是否要分别报批?113号文规定的“实施方案”和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的“实施方案”所要求内容不一致，其关系是什么?这种种的不协调，造成项目实践部门很是“尴尬”，地方政府在实施过程中往往睁一只眼，闭一只眼，这也损害了PPP法规政策的严肃性和稳定性。建议应通过顶层立法和专项法规统一PPP操作程序，明确相关部门的分工和职权。
