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新环保法环境经济问题再解读

国际节能环保网  来源:中国环境报  日期:2017-07-11

非经济的惩罚手段,在效果上其实等同于经济手段,是把额外成本加诸环境违法行为,从而形成遏制作用。非常重要的一点是,如何评估各种惩罚手段的经济效应。

我国实施新《环境保护法》至今已两年多时间,在多个层面发挥了保护生态环境、推动绿色发展的积极作用。其中,与环境经济直接相关的是第二部分中的法律条款。但事实上,其他两部分中的法律条款中同样隐含着环境经济问题,或者称之为环境的法经济学问题。

今年4月,中国政法大学环境资源法研究所与中国人民大学法学院两家机构对新《环境保护法》2016年的实施情况分别开展了评估分析,形成了专门的评估报告。本文将基于“五位一体”的环境经济政策体系,即环保公共财政、绿色金融、绿色贸易和市场、环保产业和其他环保配套措施,结合这一评估分析成果,围绕以上两类环境经济问题展开探讨。

关于环保公共投入

中国政法大学环境资源法研究所发布的《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》披露,2016年环保公共财政分别在中央和地方层面取得几个方面的发展,“总趋势上中央的环保财政投入是逐步增加的。如果从节能环保财政支出占整个财政支出的比例来看,环保财政投入的占比则有下降趋势。”

从数据上看,中央环保财政投入虽然在总体上逐年增加,但具体到2016年,却出现了22.7%的环比下降。虽然无法得出未来继续下降的结论,但其背后的可能原因在于,地方政府的环保公共支出在上升。

有关环保财政投入的占比有下降趋势,这一点其实与第一点是相一致的,当中央环保财政支出增速低于中央财政总支出增速时,自然而然地就会出现这个结果。

此外,各级政府大力引入PPP的环境治理模式,可能缓解了各级财政的支出压力。这似乎是与中央政府大力倡导绿色金融的用意遥相呼应。

关于按日连续处罚

在“五位一体”环境经济政策框架中,对环境违法行为进行罚款属于环境经济政策配套措施中的组成内容。就此,中国政法大学和中国人民大学法学院对新《环境保护法》4个配套办法中“按日连续处罚”在2016年度的实施与适用都做了评估。

在后者的评估报告中,提出了改进的建议:“《按日连续处罚办法》中关于30日复查期限的规定一定程度上束缚了执法人员的手脚,不利于发挥这项制度的威力。同时,按日连续处罚的适用范围也应根据实践增加相应的违法情形。”

笔者认为,作为一项嵌入于新环保法的环境经济政策,按日连续处罚在福利效应上主要体现为两点。

其一,提高环境违法行为的边际成本,使之与环境违法行为所造成的外溢成本相当或者更高,从而对违法者的违法行为产生负向的激励;其二,按日连续处罚的目的并不是罚款,创造财政收入,而是要改变企业的环境违法偏好,减少环境违法行为的发生,避免社会为环境违法行为付出高昂的代价。就此而言,评价按日连续处罚与其他配套措施实施效果的标准并不是处罚的数量和金额在增加。恰恰相反,在保证有效执法的情况下,处罚数量和金额的下降才足以证明其有效性。

按照以上两点福利效应,再来分析评估报告的结论。这里值得研究的几个问题在于:

其一,按日连续处罚在数量和金额上都有大幅攀升,这究竟是由执法水平的改变引起的,还是由于违法数量自身的变化引起的。

其二,评估结果显示,在整个环境违法行为中,接受按日连续处罚的违法行为占比“较低”(仅占4.47%),究竟是什么原因拉低了这项法律条款的“产出”效应。

其三,如果说按日连续处罚在制度设计上存在某些问题,那么,是否有必要针对不同性质的环境违法设置差异化的连续处罚条件?

关于环保产业政策

在“五位一体”环境经济政策框架中,环保产业政策为环境保护提供重要的物质支撑,是环境经济政策中的重要一环。在新环保法中,并没有直接针对环保产业提出政策要求,但却提出“有关行政主管部门都应履行相应的环境保护职责”这一总体要求,实则为在“大环保”的格局下推进节能环保产业的发展埋了伏笔。

对此,中国政法大学的评估报告做了很好的总结,认为国家发展与改革委员会、工信部门等都对节能环保产业有推动作用。如果从环保产业全方位发展的需要来看,当前的有关政策在系统性和全面性上仍显不足。譬如,从环保产业发展所需支持来看,在如何规范市场准入条件、推动公平竞争及如何保护知识产权等方面,关涉金融、市场、司法等职能部门,对此,评估报告显然都未涉及。这表明,尽管在新环保法对其他有关部门的环保职责做出规定,但这一条款却没有得到很好的重视和贯彻。其结果是,致使国家环保产业的发展呈现出明显的碎片化、本地化、低水平重复以及政策力度偏弱等不利特征。就环保产业政策的视角而言,在未来有必要进一步研究和强化各经济职能部门与环境保护工作的衔接,形成有序、有效和有机的环保产业整体体系。

关于企业环境信息披露

企业环境信息披露是指企业定期或不定期围绕环境相关的信息向公众进行公开披露的过程及其结果,近年来蓬勃兴起的绿色金融也开始关注和重视企业的环境信息披露问题,将其纳入到关键的基础设施建设清单中。由此,有理由认为,企业的环境信息披露从属于环境经济政策范畴,是其他环境经济政策的重要配套性措施。

在新环保法中,对于企业环境信息披露是有明确规定的,这也是企业环境守法经营的重要内容。那么,新环保法及其配套办法实施以来,在企业环境信息披露上究竟取得了怎么样的成效?如何理解近期以来企业在环境信息披露绩效上的变化呢?为此,主要依据上述两份评估报告展开分析。

首先,中国政法大学课题组年度评估报告得出以下基本结论:“在环境信息公开方面,国控企业不论在2015年还是在2016年较省控企业、市控企业都要好;国控企业2016年环境信息公开要略好于2015年;省控企业、市控企业2016年环境信息公开不如2015年。”这里不难得出如下结论:国控企业比省控企业、省控企业比市控企业在环境信息公开上做得要好。然而,不论是省控企业、市控企业,还是国控企业,都普遍存在环境信息公开不完整问题。”其中,“在171家样本企业中只有52家企业公开了主要污染物排放信息,纵使2016年众多省控、市控企业到目前为止还没有公开其环境信息,单单就2015年而言,不到1/3样本企业公开其主要污染物排放信息,说明样本企业环境信息公开存在不及时问题。”

以上结论可以归纳为两点:

一是企业环境信息透明度不高。尽管在指标的设计上有所不同,但无论是作为重点监控对象的国控企业还是作为市场标杆的上市公司,都没有很好地系统地公开披露与环境有关的信息,使得公众无法了解这些企业在环境治理、排污及奖惩等方面的信息,进而也就无法真正地依据这些信息做出合理的判断。

二是新环保法颁布后,国控企业环境信息透明度明显提高,但省控和市控企业却出现显著下降。如果评估报告的样本选取是科学的话,那么这个结果表明,新环保法在企业层面上对大规模企业污染源的规制效果较为明显,而对中小规模的企业污染源则有管制不严的迹象。

以上分析给我们的最大启示在于,在如何进一步提高企业环境信息透明度的问题上,并不能停留在“就事论事”的层面加以解决,而是要着重找出决定企业环境信息披露和透明度的因素。根据已有的研究文献,分别有企业特征、内部治理和外部压力等几个方面的成因影响不同企业的环境信息披露水平。就此,在未来,强制性地规定企业披露某些环境信息是一个重要的环境规制政策方向。

关于损害赔偿

在新环保法中,对环境污染损害赔偿有明确规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”

环境污染损害赔偿的基本含义在于,如果一方污染环境和破坏生态的行为造成了另一方的(经济或非经济)损失,那么,前者就必须对此损失进行赔偿。之所以将环境损害赔偿纳入到环境经济政策的范畴之内,是因为其背后关涉到两个非常重要的环境经济问题。

其一,如果环境损害行为是一种“侵权”行为,那么就有必要先行界定清楚“环境权益或产权”的归属问题,这在环境经济学中是一个非常重要的理论问题。

其二,假如环境损害行为被认定为是一种“侵权”,那么计算其带来的损失,并由排污方足额赔偿这个损失,这是对“外部成本内部化”的重要体现。当然,在现实的司法实践中,最有可能的难点在于,如何认定排污行为与损失之间的相关和因果关系,以及如何对环境污染所造成的损害进行货币化估计,如果做不到这两点,那么,外部成本内部化就会落空。

针对环境污染损害赔偿,中国政法大学对新环保法的评估报告中有若干地方述及。由于环境污染损害赔偿属于民事诉讼范畴,环境污染损害赔偿的案件数量也有较大的增长。评估显示,近三年公民环境侵权诉讼案件呈明显增长。尽管增速较快,但从占比上来看,环境污染损害赔偿的进展显然不够理想。

评估报告的建议是,一方面由司法部门继续推进公布环境侵权典型案例进行引导,为法院审理相关案件提供认定环境侵权三要素,尤其是因果关系推定的范本;另一方面,将环境与公民健康的相关科研成果应用到司法实践中,加强这方面的司法鉴定能力,为审理法院提供有力的技术支撑。

笔者认为,这两点建议是中肯的,但还可以补充一个非常重要的建议,那就是在司法实践中,有必要开展环境权益界定方面的研究,比如环境权益的内涵、环境权益所有权与使用权的分离以及环境权益归属界定中的公平和效率因素等。

综上,从经济学的视角看环境问题,其根源在于市场失灵导致的“负外部性”,环境污染给外部社会带来了“社会成本”,从而产生了成本与收益上的不对称,使得环境污染难以在市场层面本身加以根治。就此而言,外部成本的内部化是一切环境治理工具的第一要务。这意味着,非经济的惩罚手段,在效果上其实等同于经济手段,是把额外成本加诸环境违法行为,从而形成遏制作用。非常重要的一点是,如何评估各种惩罚手段的经济效应。

总体上,从已公开的评估报告来看,其重点在于评估新环保法颁布后各主要条款的实施结果,而缺乏对司法成效的评估,尤其是在司法的制度成本和收益方面缺乏可靠的计算。未来,随着各种环保法律法规的出台和实施,对各类法律条文进一步开展法经济学的研究和分析将是环境经济研究的重点内容。

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