2015 年底，国务院常务会议决定全面实施燃煤电厂超低排放。与此同时，美版“去煤化”却一波三折，先是遭到24 州联合起诉，紧接着国会否决，最近亦被最高院裁定暂缓执行。打破一国能源旧格局，美国难，中国或更难。
当地时间2015年8月3日，奥巴马宣布“终极版”CPP，收获的除了掌声，还有诸多反对。图片来自CFP
美国迄今最雄心勃勃的气候政策遭遇滑铁卢。
当地时间2016年2月9日(以下均为当地时间)，美国最高法院裁定，在有关《清洁电力计划》(Clean Power Plan，以下简称CPP)的法律诉讼悬而未决期间，各州暂缓执行该计划。
美国最高法院裁定暂缓执行CPP。图片来自美国空气洁净机构协会
美国环保局在回复南方周末记者的邮件中称，对裁定“感到失望”，但也“表示理解”：“这是法律过程的一部分。”
反对者则欢迎最高法院按下暂停键。“作为诉讼方之一，我们很高兴看到最高法院同意我们并阻止这项法规。”美国国家矿业协会(NMA)传播副总监波波维奇(Luke Popovich)告诉南方周末记者。
中国人民大学国际能源战略研究中心主任许勤华联想到中国近年的“去煤化”之争。“清洁电力在发达国家尚且受到各种阻挠，我们是煤炭大国，又是在生存发展阶段面对这样的挑战，解决起来要困难得多。”
诉讼缠身
在最高法院“插手”之前，CPP已经麻烦缠身。
2015年8月3日，美国总统奥巴马和美国环保局公布了最终版CPP，主要目的是通过限制美国发电厂的二氧化碳排放来应对气候变化。在推广视频里，环保局局长麦卡锡(Gina McCarthy)向观众强调的第一个数据是：化石燃料发电厂是美国最大的二氧化碳排放源，占总排放量的31%。
2015年8月3日，美国环保局局长签署了美国《清洁电力计划》。
CPP文本长达1560页，它也拥有一个与此匹配的宏大减排目标：到2030年，美国电力行业的碳排放将比2005年减少32%。 美国环保局为各州规定了不同的二氧化碳排放量，各州自行决定实现手段。一般而言，目前排放量越多的州面临的减排任务越重。各州需要在2016-2018年提交各自的计划，最晚从2022年开始实施减排，并持续到2030年。如果某个州拒绝拿出计划，将由美国环保局帮助其制定。 10月23日，美国环保局在联邦公报中正式发布该计划。当天，西弗吉尼亚州、得克萨斯州等24州向华盛顿巡回上诉法院(以下简称“上诉法院”)联合起诉环保局。领衔提起诉讼的西弗吉尼亚州总检察长认为CPP超出政府法定权力，涉嫌违宪。 11月18日，CPP被国会以52票比46票予以否决。然而一个月后，奥巴马在白宫行使了总统搁置否定权，清洁电力计划于12月22日正式生效。 反对CPP的各州向上诉法院要求，在法律诉讼未尘埃落定之前，政府暂停实施该计划。2016年1月，上诉法院拒绝了这一提议。 就在各州开始着手制定各自的减排计划时，最高法院以5票赞成4票反对通过了暂缓实施CPP的裁定。 “一次不同寻常的远投。”现任自然资源保护协会(NRDC)气候和清洁空气项目主管多尼格曾在克林顿时期担任美国环保局气候政策负责人，2016年2月21日，他在回复南方周末记者的邮件中表示：“这只是暂停，直到诉讼结束法院做出最后裁决。” 据多尼格介绍，反对者常以CPP违宪侵犯州的权益、《清洁空气法》未授权美国环保局管理碳排放、环保局无权为发电厂设置标准等理由提起诉讼。“从最高法院近日决议来看，有理由相信大部分法官最终会投票赞成清洁电力计划。” “极其令人吃惊，这意味着最高法院第一次叫停一个还没在下级法院走完论证程序的备受瞩目的案件。”环境和能源研究所(EESI)政策研究员斯莫(Laura Small)告诉南方周末记者，“暂停”裁定堪称“史无前例”。 “清洁电力计划面对的诉讼多于其他任何环境法规。”斯莫发现，目前已经有15起针对CPP的诉讼提交至法院：27个州在4起案件中起诉美国环保局，美国商会领头发起一项诉讼，还有一些电力公司、煤炭公司、矿业利益团体也提起了诉讼。
能源格局重新洗牌
按照清洁电力计划的减排路线，燃煤电厂首当其冲。 虽然最近几年美国的页岩气革命降低了天然气发电的成本，但燃煤发电仍然是美国电力的主要来源。2015年，美国剩下491座燃煤电厂，提供全国34%的电量，但其碳排放量占到电力行业总排放量的77%。 CPP列举出最佳减排系统的三项措施，全部针对燃煤电厂：不仅要求燃煤电厂提高热效率，而且要求将它们尽快转变为低排放的天然气发电厂或零排放的可再生能源发电厂。 美国能源信息署(EIA)预测，如果不实施清洁电力计划，到2030年燃煤发电量占比将与目前的水平大致相当。而按照CPP的规定，到2030年煤电的比重将下降到25%左右。这将导致到2020年美国所有的主要煤炭产区出现减产，坑口电煤价格(即不含运输费)到2030年将额外降低10%。 印第安纳州州长对媒体称，奥巴马在“向煤炭宣战”。该州高度依赖煤炭，八成电力来自燃煤。“印第安纳人知道，煤炭对我们而言意味着工作和低价能源。” 当支持者强调CPP能使美国电力行业减排32%时，反对者使用的是另外一个数据。“如此巨大的代价，只能使全球的碳排放降低0.05%!”波波维奇告诉南方周末记者，美国国家矿业协会的研究显示，CPP会使过半州的批发电力价格上涨46%。 “我们也不认为环保局有权向各州推行总统的昂贵电力计划。各州有权利管理他们自己的电网。” “反对者当然会说CPP抬升电价，却没有显著减排;也会说CPP是联邦权力扩张的例证，政府非法干涉各州。只有第二个理由可能被(法院)采纳。”斯莫说。 “反对CPP的论调本质上是出于经济利益。”美国可再生能源协会(ACORE)传播总监哈利(Kevin Haley)认为，CPP的反对者主要是煤矿企业和相关利益集团，随着天然气和可再生能源崛起，煤炭行业风光不再，逐渐丧失在发电领域的领先地位。 可再生能源是CPP最大的受益者。据美国能源信息署估计，到2030年，CPP能使风能和太阳能的发电量额外增长近一倍，可再生能源发电量将占总发电量的18.7%。 “反对已经过时了，低碳经济是美国的未来，唯一的问题是我们多快能到达。”哈利向南方周末记者表示，由于在能效、可再生能源和天然气技术上具备优势，他相信美国可以做到在减排的同时不牺牲经济。 “清洁电力计划绝对会是一项有效的政策。”他说，“陷入法律纠纷是因为它只将矛头对准电力生产部门。但如果没能完全实施，美国下一步可能采取其他措施，比如碳税。”
60%民众支持
仅从民意调查来看，清洁电力计划受到美国公众欢迎。CPP最终版本公布后，保育选民联盟(LCV)委托民调机构进行全国电话调查，结果显示大部分美国选民赞同清洁电力计划(60%支持，27%强烈支持)。美国皮尤研究中心的民意调查显示，69%的美国人认为全球变暖是个严重的问题。 “令人惊讶的是，大部分电力公司也希望推动清洁电力计划。”多尼格说。2016年初一项针对515名电力公司主管的调查显示，超过三分之二的受访者认为环保局应保持甚至强化减排目标和时间表。 广泛的支持并未减少CPP面临的阻力。“很多利益集团不希望看到联邦在气候问题上采取行动，尤其当它告诉各州要将能源部门改造得更具可持续性的时候。”斯莫说。 最高法院按下暂停键后，白宫当天发表申明称“不赞同”裁定。 “在自愿的基础上，我们会继续和想合作的州保持合作，必要时为相关具体项目提供额外信息。”美国环保局发言人告诉南方周末记者，暂停期间，CPP的实施和执行已被搁置，不再要求各州在2016年9月6日前提交初步计划。 与此同时，西弗吉尼亚州和得克萨斯州总检察长写信呼吁各州“放下手中的铅笔”。他们在信中写道，暂停裁定意味着CPP现在没有合法效力，在司法审查的过程中，没有必要浪费纳税人的钱。 先进能源经济协会(AEE)向南方周末记者提供的统计图显示，截至2016年2月17日，有13个州明确表示暂停或停止制定原须提交给美国环保局的减排计划，17个州表示将继续制定计划，6个州称在重审法规，其余州暂未回应。 “CPP的复杂性在于它在州一级影响到了太多机构的权限。美国环保局的大部分规定只影响州环保局。”美国各州政府能源部门全国联合协会(NASEO)高级主管索宾(Rodney Sobin)向南方周末记者介绍，就在最高法院做出裁定后的第三天，他们联合美国公用事业监管委员会、美国空气洁净机构协会举办了一个工作坊，探讨围绕CPP政府机构如何开展合作，环保局局长麦卡锡也发表了致辞。 “NASEO并不对CPP持特定立场，但当我们的成员州视其为一项选择或机遇时，我们致力于支持它们。”索宾说。
中国“去煤化”或更难
电力研究协会(EPRI)环境主管马奥尼(Christopher Mahoney)告诉南方周末记者，技术让美国电力行业发生了巨大改变，天然气低廉的价格使得电力市场从寻求煤炭原料转向寻求天然气和可再生能源。“无论CPP最终走向何方，这都是大势所趋。”
“如果CPP推迟或取消，这样的趋势会延续，但是以更慢的速度，且地域更不平衡。”先进能源经济协会(AEE)能源政策分析主管罗宾森表示。 为什么一项环境政策会面对这么多阻力?难道降低碳排放在美国还没形成共识吗? “转变一个国家电力部门的商业模式需要时间。”罗宾森回答。 2015年11月，巴黎气候大会前夕。当美国的清洁电力计划陷入胶着时，在苏州的首届“国际能源变革论坛”上，中国能源局局长表示未来要发展清洁低碳能源，大幅增加非化石能源消费比重。 “‘去煤化’这词很伤人，但可以说明能源转型的核心概念，和美国清洁电力计划有可类比的地方。”许勤华说。
甚至两国的时间表也相似：到2030年，中国非化石能源占一次能源消费总量的比重要达到20%左右，单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降60%-65%，2030年前后碳排放达到峰值。
2015年12月2日,国务院常务会议指出加快燃煤电厂升级改造。
只是与应对气候变化相比，中国语境下的“去煤化”与治理雾霾联系更紧密。 “看到美国遇到的困难，我们会更容易还是更难?我的结论是更难。”许勤华分析，中国电力对煤炭的依赖程度远胜美国：“既要能源安全，又要经济发展，还要保护环境，这构成一种不可能三角。尽管困难，能源转型是不得不做的。” 美国环保局“坚定地相信”，CPP最终将获得法庭支持，因为它有“强大的科学和法律基础”。据其发言人介绍，上诉法院将在2016年6月安排口头辩论;等上诉法院作出决议后，还需看在进入最高法院前是否有其他行动。 “你不可能暂停气候变化，你也不可能暂停气候行动。”美国环保局发言人对南方周末记者说，“气候变化是我们时代最大的威胁之一⋯⋯现在就采取行动至关重要。”
