伴随着我国新型城镇化进程的加快，PPP(政府和社会资本合作)模式被全社会寄予了厚望。作为一种投融资模式和制度创新，PPP在新型城镇化建设中将发挥越来越重要的作用。而在新的历史时期，PPP模式被赋予了新的历史使命。
7月7日国务院常务会议的一项重要议题是听取政府和社会资本合作(PPP)模式推广情况汇报。
PPP目前的推进难言顺利。据财政部PPP中心数据显示，截止2016年5月底，全国共有总额达到10.4万亿的PPP项目。但业内人士认为，尽管项目量巨大，各地却均存在不同程度的落地率较低的问题。
作为PPP的主力军，民间投资的“疲软”是导致PPP出现困局的一大原因。据公开资料，今年1—5月中国民间投资同比增长仅为3.9%，相比去年同期大幅减少了7.5个百分点。
提高社会资本参与度
推广PPP，初衷之一在于吸引社会资本进入，借用社会资本在设计、建设、投融资、运营维护等方面专业优势，减少政府对微观事务的直接参与，推进国家治理体系和治理能力的现代化。但央企国企参与多、民间资本参与少的现实，与该初衷有所背离。
2016年以来，我国民间投资增速加速下滑。为此，5月份国务院部署促进民间投资政策落实专项督查，督查小组发现地方推出的一些PPP项目不对民企开放，PPP项目总体落地率不高等问题。
此次国务院常务会议指出，要以推政府和社会资本合作促投融资体制改革，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入，推进简政放权、放管结合、优化服务，对各类社会资本一视同仁。多推介含金量高的项目，减少和简化不必要的审批。
针对这种情况，各地也在陆续出台相关政策。7月8日，福建省人民政府出台文件，要求进一步做好PPP试点工作，为推动项目落地，福建省政府要求各地各部门要进一步简化项目流程，减少审批(审核)环节，建立PPP项目实施方案联评联审机制，对非实质性、非关键性内容和环节予以简化，提高工作效率，加快PPP项目推进速度。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
诸如自来水、污水处理等公用民生项目，项目后续现金收益等受公用品价格左右，未必能随人员、运营成本等同步上调，导致项目回报率较低，也是民间资本对一些PPP项目不感冒的原因之一。对此，国务院常务会议要求积极推进供水、供气、供热等价格改革。
民资却站在了门外
然而近两年，业界资深人士李竞一为各地的PPP项目做咨询工作时发现，央企国企参与的项目越来越多，民企越来越少。“我们现在做了一个项目，前期通过资格预审的是15家企业，其中，央企国企加起来就13家，只有2家民企，还是上市公司。”李竞一介绍说。
其实，社会资本与地方政府合作自上世纪八九十年代就开始了。一批港澳台商进入了中国高速公路建设领域。但从2008年推出“四万亿”政策到2013年，地方政府“不差钱”了，PPP模式受了“冷遇”。这个阶段民企也逐渐洗牌，一些小企业不断被央企国企并购。到2014年下半年，PPP重回中央和地方政府的视线时，PPP的社会资本方主角已经变成了央企国企，民企参与度非常低，而外资更低。
2016年5月下旬，国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。财政部副部长刘昆事后介绍，有企业家反映，各地优质的PPP项目基本都被国企垄断，民企要投入PPP项目的难度比较大，取得好项目更是难上加难。央企国企家大业大，更受地方政府的欢迎，经常跟地方政府打交道的崔宏伟回忆，他曾经听一个市领导跟央企进行内部磋商时说，“我们都是一家人，什么事情都好商量。”
对于民资和外资来说，央企国企是他们难以跨过的竞争对手。苏伊士亚洲执行副总裁孙明华指出，一家以前做钢铁的国企，收购一家水务公司，以前做钢铁时亏损，现在收益只要持平就是赚，“所以，跟国企根本没法竞争。”她说，“一个以国企为主，没有外资和民企参加的PPP不会是一个完美的PPP。”
PPP热情再燃
“近日地方对PPP的热情明显升高。”有业内人士表示，进入2016年，我国融资较为宽松，地方政府大量发债，但随着近期银根的略微收紧，发债难度加大，PPP又成了地方投资的主要模式。国家发改委规划司司长徐林表示，由于上半年放款较为宽松，利率低至1—2个百分点，对于政府来说，低廉的融资下，不会选择利用PPP模式来获取相对成本较高的民营资本。
“诚如国家将推进的1800亿元PPP融资支持基金，将大量降低民营企业的融资成本。”徐林表示，1800亿元的基金主要投向PPP项目资本金，在投入项目资本金时，至少能带动相同金额社会资本投入资本金，这意味着将有3600亿元投入PPP项目资本金，假设PPP项目资本金比例为20%，这3600亿元将能撬动5倍的投资，也就是能带动约1.8万亿元的投资。
而我国PPP储备量更是高达9.3万亿元。日前，财政部组织开展第三批PPP示范项目申报工作。通知显示，截至4月底，据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国PPP项目数量已经达到8042个，投资总金额为9.3万亿元。但值得注意的是，清华大学PPP研究中心专家委员会副主任王守清表示，地方政府出于稳增长目的，此前的PPP项目多集中在基建领域，不乏包装成PPP的BT项目，或明股实债等类PPP项目。
对此，深耕业界多年的丁伯康明确指出，应谨防PPP项目“新瓶装旧酒”，避免PPP模式异化为地方融资平台。丁伯康认为，构建新型城镇化建设的投融资体系，绝不是靠简单地对PPP模式的运用，还涉及政府投融资体制的构建，包括政府财政资源、城市资源以及政府投融资平台作用的发挥等。而PPP模式作为一个基础的融资和管理机制，重点还是解决了项目融资的层面。因此，也不能以偏概全、过高地估计PPP模式在推动城镇化建设中的作用。
王守清则指出，PPP模式还需要考虑公众的参与机制。如果新型城镇化还沿用以往的行政和强制指令，可能会出现问题。这也是PPP模式所一直强调的，即PPP绝对不能光考虑政府或者投资者其中一方的需求。
