土壤污染牵出的话题，在我国历来不缺少关注。不论是多年前广受关注的儿童“血铅超标”事件，还是屡见报端的“多省份农田重金属污染”事件，无不引来包括决策层在内的各界舆论高度聚焦与担忧。自2016年以来，紧随大气、水污染防治步伐，土壤污染防治成为高频词，社会各界对土壤污染防治的关注热度始终不减。
近日，全国人大常委会副委员长沈跃跃在十二届全国人大常委会第二十次会议上，代表全国人大常委会执法检查组向大会作关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况报告时指出：当前土壤污染防治缺乏法律依据。为此，她也强调：“应加快推进土壤污染防治法制定工作。”此番表态无疑为对土壤污染现状有所担忧、对防治前景有所期许的各界人士提供了再次聚焦土壤污染防治立法进程的机会。
在关注我国土壤污染防治多年、并提出多项积极建议的国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春看来，补齐法律缺位和空白，对当前我国土壤污染防治现状而言显然是刻不容缓的。“毕竟，包括土壤污染防治过程中各行为主体的权利义务、监管体制机制、职责分工、技术路线、治理原则以及相关配套的财税等措施，都有赖于一部专门的法律予以明确。”他强调，确保包括土壤污染治理在内的一系列环境保护领域的依法行事，正是当前我国建设法治政府和法治社会的本质要求。
土壤防治立法空白成致命短板
一直以来，在我国经济社会发展的各个领域，一旦出现有关损害公共利益的事件之后，似乎都可以一并将原因归咎于违法成本低之上。这一点，在环境保护领域表现更甚。尽管社会舆论针对土壤污染报以违法成本过低的征讨，早在多年前频发重金属污染事件、血铅超标事件时就曾有过苛责，以期换来决策层的重视，但时至今日，土壤污染违法成本低甚至近乎无成本的事实却依然存在。
在周宏春看来，坊间对违法成本过低的声讨也客观印证着一个基本事实，即立法的空白已然成为我国土壤污染防治过程中的致命短板。他认为，法律的缺位导致法律责任、主体等认定存难，加剧了有关土壤污染违法案件的处理难度。比如，案件在行政执法向司法转移过程中受阻，抑或在司法审判实践中出现无法可依的尴尬。
在学界占主流的观点认为，正是因为我国土壤污染防治立法长期处于空白状态，且有关土壤污染防治的法律要求分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中，才导致了土壤污染治理在司法实践中往往无法可依。
“现有法律法规中有关土壤污染的原则性要求，缺乏系统性和针对性。因此，从对接当前土壤污染防治的需求看，急需制定土壤污染防治的专门法律。”周宏春坦言，尽管在“土十条”出台前，我国土壤污染防治工作一直在按部就班地加以部署和推动，客观而言也的确取得了积极成效，但不可否认的是，当前的土壤污染形势依旧严峻，而改变现状仅仅靠“土十条”还远远不够，必须从法律源头对各行为主体形成更多约束力，促进土壤污染相关法律制度体系的日趋完善。
近年来，我国土壤污染形势日益严峻，特别是土壤污染物来源广、种类多的特点亦加大了治理难度。不论是以镉、汞、砷等重金属污染为主的无机污染物，还是以苯、甲苯、三氯乙烯为代表的挥发性有机污染物，都不时地造成严重的污染后果。这不仅不利于经济社会发展，更会带来重大的人员财产损失。
“如此严峻的土壤污染形势，侧面凸显了土壤污染不同于大气、水体等污染的特性。即土壤作为污染物的最终归宿，包括大气沉降、水污染、工业污染、建筑污染、农业污染、矿山开采污染、各类垃圾污染等都可能最终影响到土壤。”周宏春强调，正是因为土壤污染治理有着极高的难度，因此，尽快补齐法律缺位短板、实现权责法定、为防治工作的开展形成有力的法律后盾，才显得更为迫切。
“土十条”可视为重要法律制定依据
如果说土壤污染防治法的制定对于我国环境保护立法而言，将注定写下重要一笔，那么，“土十条”的印发实施对于我国土壤保护而言，也可看做是具有里程碑意义的事件。可以说，“土十条”为我国土壤污染防治定下的总基调并非空谈、空想，而是在准确掌握基础信息之后，对我国土壤污染防治明确了目标。
“‘土十条’为土壤污染防治立法形成了好的前提和准备，而把成熟的政策上升为法律也是立法实践中的一个重要途径。”周宏春认为，“土十条”为土壤污染防治定下的总基调也将为土壤污染防治法提供重要依据。
“土十条”提出，将配合完成土壤污染防治法的起草工作，同时适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关的法律法规，增加土壤污染防治的有关内容。
在周宏春看来，至少从“土十条”的有关内容可以看出，未来土壤污染防治法将遵循以下核心原则：比如，将立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。
立法需解决几大关键问题
实际上，有关土壤污染防治法立法的有关进展至今并非毫无头绪。全国人大环资委相关人士在今年全国两会期间对外透露，已委托环保部起草土壤污染防治法建议稿，初步拟订在2016年内环资委内部进行两次初审，2017年提交全国人大常委会，纳入到常委会的立法计划，完成提请和审议任务。
“可以看出，全国人大常委会和有关部门已经认识到了尽快补齐法律缺位的紧迫性，而如果能够列入2017年的立法计划，说明此前已经展开了对相关立法研究、法律框架、适用范围、规范主体等的讨论和研究。”周宏春还指出，当前，我国土壤污染防治正面临以下几大问题，而这些正是急需通过立法予以解决的。
首先，谈及土壤污染治理，必须先摸清底数。周宏春解释称，这势必需要开展土壤污染详查，以便摸清家底。而后则要从如何保护土壤免受污染、如何处理已被污染的土地，以及如何防控污染土地的各方面风险等着力，这些恰恰都是需要通过法律予以明确的内容。
其次，明确责任主体、明确防治原则。周宏春认为，是否参照环境保护法领域普遍采用的“谁污染、谁治理”原则还有待法律正名，而法律责任是参照行为主体认定还是以经济活动方式认定都还有待进一步讨论和确定。他强调，此项内容的关键是要解决治理“钱从哪来”的问题。
第三，技术路线的选择和技术标准的规范亟待法定。周宏春说，以土壤重金属污染为例，相关治理技术可达十余种，可以说不同技术有着各自的特点。但关键是，治理实践中采取化学物质治理存量污染时极易造成二次污染。为此，他建议，应坚持避免过度治理、以自然恢复为主的原则选择技术路线和制定相关技术标准。
第四，如何正确发挥政府、市场关系，确保污染治理和预防行为的长期可持续。周宏春举例称，以美国治理重金属污染为例，针对污染企业迁走后留下的污染土地，美国称之为“褐土地”，并成立“超级基金”加以治理，但从基金的运行来看，弊端也随之显现。“按照基金模式进行重金属污染治理应算是可能的方向之一，尤其是对于已经造成污染的土地治理，无论是PPP模式还是政府财政负担，都需要考虑营利模式。”周宏春说，需要通过立法确定好防治思路、选择正确的技术路线，有了法律的强约束力，定能发挥事半功倍之效。
周宏春强调，正如土壤污染具备累积性、持久性特征，土壤污染防治立法也应对相关治理工作的长期性和艰巨性有所体现。即相关内容必须体现长期一致性，切忌急功近利。同时要规避短视思维，着眼构建严格的执行机制，确保土壤污染治理循序渐进，土壤污染预防长期开展。
“对于土壤污染治理而言，必须对其长期性和艰巨性有着科学、准确、清醒的认识，相关立法精神势必将现有政策路径予以重申和强调，如此才能按部就班、循序渐进地对现存污染土地加以治理。而确保严格执行、高效执法以及科学、公开、透明的评价体系和预防机制逐步形成，亦将让土壤增量污染无处遁形。”周宏春说。
