2016年11月14日，《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划(征求意见稿)》(以下简称“《规划》”)发布。《规划》从管网规模、污水处理规模、再生水规模、污泥无害化处置率、再生水利用率等方面，指出了我国污水处理行业未来五年发展的目标与要求，并给出了各细分领域的投资额度及保障措施。与“十二五”规划相比，本次《规划》除设定污水收集系统和污水处理能力的新建新增目标外，还强调对已有的老旧管网维修改造、对部分地区已有的污水处理设施提标改造，同时增加了初期雨水污染治理、城市黑臭水体综合防治等新内容。

结合《规划》中设立的目标，中债资信认为：

(1)未来一段时间内，污水管网和污水处理设施规模仍将保持较高增速，再生水利用能力将快速发展，污泥无害化处理处置有较大发展空间;

(2)考虑到城市水体黑臭成因复杂、影响因素较多，结合有关城市整治黑臭水体当前已完成进度来看，我国城市黑臭水体综合整治时间紧迫，任务和担子较重;

(3)企业排污量进行连续性监测难度较大，预计未来一段时间内，我国水污染监管能力仍然面对相对不足的局面;

(4)《规划》首次强调“积极引导并鼓励社会资本参与污水处理设施的建设和运营”，以及国家支持“逐步向‘老、少、边、穷’地区倾斜”，资金筹措渠道更加多元化，但需关注未来落实情况。

本次文件为征求意见稿，中债资信将会密切关注《规划》正式文件的发布及动态。

1 政策主要内容

2016年11月14日，国家发展改革委员会和住房城乡建设部联合发布了《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划(征求意见稿)》(以下简称“《规划》”)，从管网规模、污水处理规模、再生水规模、污水处理率、污泥无害化处置率、再生水利用率等方面，指出了我国污水处理行业未来五年发展的目标与要求。

截至2015年末，全国城镇污水处理设施基本已完成《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》(以下简称污水“十二五”规划)目标，部分指标如再生水规模尚未完成目标。

投资方面，“十三五”期间，城镇污水处理设施建设预计总投资约5,829亿元，较“十二五”规划投资增加了1,513亿元。其中各类设施建设投资5,784亿元，监管能力建设投资45亿元。投资额度占比最大的为污水配套管网新建或改造投资，占总投资的61.14%，其次为污水处理设施新建或改造投资，占比约27.23%。其他方面，污泥无害化投资、再生水新增生产投资、初期雨水治理投资及监管能力建设投资占总投资的比例分别为5.42%、3.69%、1.75%及0.77%，投资额分配如下图所示。

2 政策对水务行业的影响

从投资规模和建设规划上看，污水管网和污水处理设施仍是“十三五”阶段的建设重点，增速仍保持较高水平。相较于“十二五”规划要求，本次《规划》除设定污水收集系统和污水处理能力的新建目标外，更为强调对已有的老旧管网维修改造、对部分地区已有的污水处理设施提标改造，同时增加了初期雨水污染治理、城市黑臭水体综合防治等新内容，整体体系更加完善。

(1)污水管网规模将大幅提升，管网质量持续改进，污水收集系统进一步完善

污水收集系统是城镇污水治理系统的重要环节和配套设施，“十二五”期间，我国污水收集管网规模从2010年的16.6万公里增至2015年末的29.65万公里(不含建制镇)，增长了78.61%。此次《规划》对“十三五”期间城镇污水管网的完善从三个方面具体阐述：新建配套污水管网、老旧管网维修改造及雨污合流管网改造，具体指标如下表所示。

新建污水管网方面，十三五期间预计新增污水管网13.44万公里，占2015年末的41.35%，其中，设市城市、县城和建制镇的管网长度占比分别约为59.97%、18.60%及21.43%，全部建成完成后的目标是：所有设市城市、县城及建制镇均覆盖污水处理设施配套管网。除管网长度外，《规划》还对其形式作出了要求，即除干旱地区外，新建污水管网要采取雨污分流形式，避免新建管网建成不久后，由于管网形式缺陷再行改造的情况出现。除限制新建管网所采用的形式外，对干旱地区以外已建成的雨污合流制管网，《规划》也提出了进行雨污分流的改造指标，预计改造完成后，下游污水处理系统能够更加高效地发挥作用。

此外，由于我国现存的污水收集管网中存在老化、破损等现象，影响污水收集效率，造成部分地区整套污水处理系统效能低下，因此，《规划》中对存量管网的维修改造也作出了规定，涉及管网4.24万公里，占2015年末管网总长度的14.30%。

(2)高标准新建或改造污水处理设施，污水处理能力将提升

“十二五”期间，我国污水处理规模从2010年的12,476万立方米/日增至2015年末的19,634万立方米/日，增长率为57.34%，城镇污水处理能力得到了快速发展，但仍然落后于我国当期快速城镇化对污水治理能力的要求。针对我国污水处理设施目前存在处理能力不足、布局不均衡的问题，《规划》提出，对于经济发达地区、水体污染严重地区、环境容量较低地区及国家和地方确定的重点流域地区，加强污水处理规模建设，同时执行更严格排放标准。《规划》从污水处理规模及质量两个方面，对我国“十三五”期间的污水处理能力提出了更高的要求，涉及新建和改造的任务指标如下表所示。

“十三五”期间新建污水处理设施预计约4,890万立方米/日，占2015年末的39.19%，其中设市城市、县城和建制镇所占的比例分别约为58.24%、20.04%及21.72%，村镇所占比例已超过县城，成为继设市城市以外下一阶段污水处理设施的发展重点。《规划》还强化了新建及改造污水处理设施的技术要求：新建污水处理设施出水水质应达到一级A标准或再生利用要求，现有设施未达到一级A标准的，建成区水体未达到地表水Ⅳ类标准的城市，均为提标改造对象。

(3)促进城镇污水处理后循环回用，再生水利用能力快速提升

“十二五”期间，我国再生水利用规模由2010年的1,210万立方米/日增至2015年末的2,653万立方米/日，增长率为119.26%，增速较高。在我国水资源严重贫乏，及城镇污水处理能力较快增长的背景下，再生水可视为城市第二水源，再生水回用可有效减轻生态环境压力，也是国际上城市发展未来的趋势。《规划》中指出，“十三五”期间新建污水再生利用设施全部建成后，我国城镇污水再生利用规模达到4,766万立方米/日，为2015年末的179.65%，占2020年规划污水处理能力的19.43%，预计大量新增再生水利用能力将有效缓解水资源供需矛盾。

(4)加强薄弱环节治理，预计污泥无害化处理及黑臭水体整治水平提升

我国城镇污水处理行业长期以来面临“泥水分离”、“重水轻泥”的局面，使污泥处理能力常年落后于污水处理能力，成为污水治理行业的薄弱环节，同时污泥处理处置不善，已成为城市新的污染源。面对这种局面，《规划》中指出，“十三五”期间，新增或改造污泥(以含水率80%的湿污泥计)无害化处理处置规模6.31万吨/日，设市城市、县城及建制镇所占的比例分别约为72.42%、14.10%及13.31%，预计投资316亿元。

2015年8月住建部等国家部委发布《城市黑臭水体整治工作指南》，城镇黑臭水体的整治已成为地方各级人民政府改善城乡人民环境工作的重要内容。《规划》在总体目标中指出，到2020年底前，地级及以上城市建成区黑臭水体比例控制在10%以内，其中直辖市、省会城市、计划单列市建成区应于2017年底前基本消除。“十三五”期间，地级及以上城市黑臭水体治理中控源截污涉及的设施建设投资约1,700亿元，投资规模较大。

3 后续待解问题及可能存在的问题

(1)我国未来污泥无害化处理处置水平仍有待提高

污泥处理处置处于城镇污水处理系统的下游环节，地位重要且不可或缺。随着我国对污水处理的重视带来处理水平的提升，污泥处理处置已成为行业的薄弱环节，未来亟待提高。根据2020年规划的污水处理设施总能力，我国“十三五”末产生需处理的湿污泥量约14.71万吨/日(按每处理万立方米污水产生6吨含水80%的湿污泥计算)，考虑到现阶段我国污泥处置率低，以及《规划》中指出“鼓励采用高级厌氧消化和能源化、资源化利用等技术，尽可能回收污泥中的能源和资源”，我国污泥无害化处理处置从规模和质量上，仍具有较大投资和发展空间。

(2)城市黑臭水体综合整治整体时间紧，任务重

国务院颁布的《水污染防治行动计划》及《规划》均提出，截至2017年底前，直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。考虑到城市水体黑臭成因复杂、影响因素较多，结合有关城市整治黑臭水体当前已完成进度来看，我国城市黑臭水体综合整治时间紧迫，任务和担子较重。

(3)我国水污染监管能力相对不足

政府水污染监管能力是衡量城镇污水处理系统服务水平的重要因素，也是相关设施能否高效运营、发挥作用的关键，因此需要纳入规划中整体考虑。2016年11月10日，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)，标志着我国要将排污许可制度建设成固定污染源环境管理的核心制度，而该制度的全面贯彻实施，需要政府拥有强大的水污染监管能力作为后盾，才能有效威慑排污企业和治污链条各种规避监管、弄虚作假的手段，真正实现对排污单位常态化、全天候的监督，最终提高水体质量。

而现阶段，我国环保部门无法实现对企业排污量进行连续性监测，此次《规划》提出的城镇排水与污水处理监管体系也只涉及国家、省、市三级，尚不能实现完全覆盖，考虑到本次规划预计未来五年间监管能力建设方面的投资仅45亿元，预计未来一段时间内，我国水污染监管能力仍然面对相对不足的局面。中债资信将持续关注我国在排污许可制度上的实施推行动态，以及水污染监管能力建设对水污染治理行业发展带来的影响。

(4)关注投资资金筹措渠道运用情况

《规划》中明确了地方各级人民政府承担城镇污水处理的主体责任，以保证完成规划确定的各项建设任务，建立稳定的资金渠道来源。与“十二五”规划相比，此次《规划》中首次强调“积极引导并鼓励社会资本参与污水处理设施的建设和运营”，以及国家支持“逐步向‘老、少、边、穷’地区倾斜”，预计资金筹措渠道将更加多元化。但考虑到目前我国PPP项目的落地率仍有待提高，解决水污染防治地区不平衡问题需要政策扶持及投资引导细则配套支持，具体实施效果仍有待观察。

本次《规划》文件目前为征求意见稿，如按往年规律，正式文件的发布时间约为2017年上半年，中债资信将会密切关注后续规划正式文稿的发布及动态。