近年来，济南市政府积极投入资金，推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，提高耕地质量、破解用地难题、推动产业发展。然而，济南市土地综合整治工作虽取得一些成绩，但各地区均不同程度地存在资金短缺、群众利益难以平衡等问题。为此，济南市推进探索运用PPP模式“整镇推进”开展土地综合整治。
增减挂钩土地综合整治项目面临的困境
资金筹措难。开展增减挂钩工作资金量大，筹措困难，大部分项目资金来源只有市、县、乡级政府投资和村民垫资等，途径单一，缺口很大。在经济下行、指标需求缩小、融资难度较大的形势下，很多能带动地区发展的项目面临撤销的窘境。国家今年明确规定“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，这虽然释放了政策红利，促进了贫困地区脱贫攻坚，但部分地区仍面临“发达地区有钱没指标、欠发达地区有指标没钱”的两难局面，多数平台和地区政府也在观望。
农民权益保障问题。增减挂钩节余指标是周转指标减去农民安置指标后的剩余指标，在项目区面积确定的情况下，安置房建设占用指标越少，挂钩节余指标就越多。部分地区出现对周转指标期望值过大的现象，少数地区更盲目建设高层建筑要求农民集中居住，未充分考虑安置后农民的就业、社保、农机具存放、集体活动、宅基地申请等，造成农民利益受损，也诱发了农民质疑政策，影响了增减挂钩政策的良好初衷。
济南市黄河镇PPP模式“整镇推进”土地整治试点项目的特点
基于上述问题，为改善群众居住环境、促进土地节约集约利用、培育良好的城镇产业集群，济南市国土资源局积极探索运用PPP模式开展土地综合整治，并将济南市章丘区黄河镇作为全国第一个“整镇推进”的土地整治试点项目进行探索建设。项目运行机制如下：
职责分工。前期筹划阶段，济南市国土资源局、章丘区政府、黄河镇政府、中建集团、中国农业银行等分别根据需要签订《战略合作框架协议》，明确了工作职责。政府部门职责：负责完成新型社区安置土地的供应、安置区立项、规划、实施等手续的报批工作，负责做好群众动员、入户调查、拆迁补偿、拆旧区的土地复垦整治；中建集团职责：负责项目的投融资及项目安置区等的建设工作，负责土地复垦后现代农业、环境整治、公共交通运营、旅游及开发及运营、社区商业及服务等项目的导入及运营工作；中国农业银行职责：将本项目相关单位作为核心客户，负责参与项目的融资事宜，配合多渠道筹措项目运作资金，并对本项目提供必要的资金意向信用额度。
运作管理。中建集团与章丘区政府双方共同注册成立实施、资金双平台公司，平台公司作为项目的实施主体，承担项目发展战略制定、项目开发建设、项目招商引资运营等全过程的实施与管控；针对社区建设过程中的不同板块的业务，平台公司将根据需要与各专业公司成立相应项目公司；同时，中建城镇规划发展有限公司将与各资金方共同注册成立基金公司，项目资金将通过基金公司直接进入项目公司。
资金收益。一是明确规定了资金投入与收益分配机制。在黄河镇新型城镇化项目中，社会资本不是通过与政府合作的平台直接进入项目，而是以直接股权投资进入项目，所以政府并不需要抵押担保。项目资金由中建牵头的正大、农行等各方资金组成；政府只是以认缴的方式占有实施平台公司的10%的股权，并获取固定收益。二是项目盈利主要保障。《战略合作框架协议》明确济南市关于对增减挂钩指标交易的保底价格为30万元/亩。三是项目主要支出。项目公司按照1.8万元/亩的费用，支付给当地政府，由政府负责进行拆迁补偿、土地复垦等工作。社区建设费用是通过节余建设用地指标交易费平衡；社区配套设施投资、产业园区投资均通过运营收入来平衡。
激励监管。一是诚信共建机制。政府部门、合作企业与银行分别建立多部门、多层面的联合团队。各方制定主办部门和联系人，具体负责三方合作沟通、联系和信息共享等工作。二是企业激励机制。在黄河镇新型城镇化项目中，中建城镇规划发展有限公司获得旧村复垦产生的增减挂钩节余指标约1万亩、新建社区的物业经营权以及复垦耕地的优先承租权等。项目验收后，中建集团获得全部土地增减挂钩调剂补偿费，或有权依法选择复垦后的节余建设用地指标自用或通过交易实现投资及收益回收。三是政府协调监管。黄河镇政府有参与工程建设过程质量监督的权力，对于工程质量问题有提出建议的权力。对于群众提出的问题和意见，由黄河镇政府汇总后连同建议一并提交中建集团，通过双方协商，将合理的意见和建议予以采纳解决。如遇工程质量疑问，可邀请当地住建委质监站作为第三方，共同对质疑项目进行检查，当地住建部门从设计方案开始进行全过程监管。四是明确安置补偿。安置房每户在不超出补偿标准的情况下，不需要补缴费用；超出补偿标准的部分，按照相应价格进行购买。
规划设计。通过多层面实地调研生产现状、产业结构、组织领导、群众意愿等情况，确定了“整镇推进、两区同建”的项目建设思路。社区设计过程中按照“田园城市”模式的规划及建设要求，按照绿色建筑、新型农村社区的标准进行城乡一体化施工建设，完善社区供气供暖、环境整治、文化教育、医疗卫生、社区服务、商业购物等设施及功能。在安置房建设标准、户型、面积的确定方面，采取逐一入户摸底的方式，多方征求当地农民意见，并签订入户摸底协议，充分保证农民的知情权和参与权。
项目实施的意义
开辟了增减挂钩工作资金筹措新模式。该项目总投资约30亿元，如果仅靠财政投入或农民自筹资金，根本无法满足巨量投入，也无法实施。利用增减挂钩政策、采用PPP模式，与中建集团合作，保证了项目实施过程中资金充足。此外，中建集团作为央企，为适应新常态下企业发展，也迫切需要转型，双方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了过去单一依靠政府财政维持的局面，也方便了社会资本的自由运作，为增减挂钩工作开展探索了新的模式。
探索解决贫困的新道路。新型社区建设、农业产业园区、轻型工业区和特色文化旅游区的建设，使黄河镇村民的生活从原来的破旧平房到各种配套设施齐全的新社区。土地复垦成片，不仅增加了耕地数量、与原有耕地相连，形成10万多亩整齐集中的耕地，更有利于集约化农业的发展，在吸引了正大农业等集团规模化经营的同时，也促进了新能源、文化旅游等产业链条的延伸。这既保证了基础土地收入，农民也借此转变为产业工人就地就业，推动了当地脱贫致富。
开创新型农村社区建设新模板。黄河镇新型农村社区建设，打破了部分地区单纯的“合村并居”，按照中建集团“绿色建筑”标准设计，配套各项基础设施，完成农村硬化、亮化、绿化、净化、美化和改污、改水、改厕等村庄环境治理工作，从根本上实现新农村建设要求。此外，住宅楼顶还全部设计为分布式光伏发电，部分住宅探索了“产业化住宅”，社区既结合城市社区的优良配套，又保留了独特的田园风光，引领了济南市农村社区建设的新方向。
保障了群众的新需求。规划设计阶段，充分尊重群众意见建议，充分考虑农村特点和地域特色。土地流转后，土地的所有权仍归集体组织所有，土地承包年限也没有发生改变。导入产业后，农民可以优先录用务工，从身份上由传统的农民转变为“农民+产业工人”；从收入上来讲，通过生产方式的转变，收入由原来单一的农业收入，转变为“土地流转收入+产业工人工资+企业利润分红”的多元构成，且有了较大幅度的提高。
项目实践的经验与思考
选择合适的社会资金参与PPP模式。运用PPP模式推动土地综合整治，不仅仅是简单的获取资金、上马项目，而是要充分发挥合作团队先进的管理理念、资金运作模式，进一步减少运作风险。如果没有相关工作经验和专业能力，或者社会资本是仅以盈利为目的，势必引发项目建设运营管理、风险防控、收支预算、收益分配等各个环节的多方面问题。因此，合作团队要拥有强大的资金实力和较高的管理水平，确保其不是追求短期、超额利润而是注重长期稳定回报。
注重协调分工、明确责任、分担风险。社会资本的投资数额大、回报周期长，对政府、对企业都存在一定的财政风险。要深入研究各方面的可行性，试点推动、分步进行。就运用PPP 模式推动土地综合整治项目而言，招商引资需要社会企业牵头运作，保障群众合法权益则需要政府部门把握规范，通过政企合作、公私合营，在项目建设过程中实现有机融合。因此有必要通过签署协议或合同，摆正政府和企业在PPP模式中的位置，明确政府、企业、银行的工作职责和部门分工，以及风险分担和利益分配的原则。
因地制宜的选择产业模式。运用PPP模式推动土地综合整治对于缓解资金难题、促进新型城镇化建设、助推区域产业发展具有重要的借鉴意义，但是本项目区处于城乡结合部，增减挂钩节余指标收益能够满足本地社区建设、拆旧复垦等各项资金需求。因此，地域及政策的特殊性决定了运作模式的特殊性。不同的地域、不同的发展状况，对政策是否使用，产业融合是否合理等，要从实际出发，因地适宜的选择产业模式。
充分尊重群众意愿，保障群众合法权益。要充分做好前期宣传动员工作，让群众真正了解、支持项目建设，充分调动群众自觉参与增减挂钩工作的积极性和主动性，营造良好的工作氛围。深入做好群众工作，在确保有95%以上村民签字同意后，开展项目建设。要推动组建村民代表工作组，参与项目的安置补偿、拆旧建新、施工招投标、收益分配等全过程，通过群众监督，进一步防止违法违规行为，真正让群众享受到增减挂钩工作带来的实惠。
进一步加强相关政策研究。以PPP模式进行土地综合整治，具有探索性和开拓性，部分工作没有相应的对口政策作为参考，增加了社会资本的投资风险，特别是经济下行压力下，土地指标需求不大，指标交易渠道及对象不明确，对于社会投资回收存在风险。因此，探索PPP模式要基于在法律法规范围内，经充分论证后开展，避免陷入新一轮的地方政府债务危机。
