来源：中国水网 作者：谷林
近日E20水网固废网转载了一条新闻：最新判决！法院：进水超标与出水超标无明确因果关系！，引发不少争议，文章底下留言基本都是对法院和环保部门的批评。
可为什么，大家觉得非常在理的事情，最终却输了官司？
这个笔者也不知道，我能做的就是从案例入手，好好地捋一下这件事情。
各方理由及三个问题
综合多件类似案情，几方大致的理由是这样的：
企业：污水厂具有合法资质，验收合格；和政府或者水务部门签约内容明确：规定有进水标准和出水标准；平日运营不错，出水合格；某时段进水超标，导致出水超标；企业多次发现进水超标时，及时向环保部门和相应主管部门进行了汇报，并提出了暂时停产整修的建议，但环保局始终未予答复，也未对上游污水管网的排污情况进行排除并采取相关措施，却依据出水超标对污水厂征收排污费。
环保局：污水处理厂废水总排口粪大肠菌群四个样品平均值超标；污水处理厂出水水质中粪大肠菌群超标与污水处理厂进水口污染物超标没有直接关系，况且法律法规未规定污水处理厂因进水口水质超标可以超标排放，同时污水处理厂应当充分考虑进水口水质超标等各类突发状况，做好环境应急工作，确保出水水质达标排放；城镇污水集中处理设施运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。对进水口排放污水的问题由城镇排水主管部门管理，进水口无论是否污染，原告西站污水处理厂的出水水质都不应超标。
法院：对于西站污水处理厂进水大量油污冲击生产运行导致排污超标的报告、关于西站污水处理厂进水严重超标冲击生产运行的报告、关于西站污水处理厂停产恢复工艺运行的请示，认为真实性无法确定。污水处理厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系；对于进水超标问题，及环保部门知情而不作为的问题，根据《城镇排水与污水处理条例》规定：未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，应由城镇排水主管部门处理，原告西站污水处理厂应当按照法律规定向有管理职责的单位主张，而不应向被告乌市环保局主张。
这里，笔者发现三方的矛盾主要集中在如下三点：
1、进水超标，环保部门是否该负相应责任？
2、进水超标导致出水超标，是否可以作为污水厂环保处罚免责的依据？
3、进水超标是否就必然导致出水超标？
进水超标，环保部门该负多少责任？
对于进水超标的责任，从企业、环保局和法院三方交流中可以看到：企业认为环保局负有对进水的监管责任，而环保局和法院都认为其责任主体是排水主管部门。
笔者查找资料发现，2015年3月1日实施的《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十八条、二十六条、二十七条，以及2014年1月1日起实施的《城镇排水与污水处理条例》第二十一条、四十条、五十条等条款，都明确规定了排水主管部门对城镇排水和污水（设施）的管理责任，以及对于违法规定的单位实施处罚的权利。
如《城镇污水排入排水管网许可管理办法》二十六、二十七条就规定，对于未取得排水许可，或未按照排水许可证的要求，向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以相应罚款等。造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《城镇排水与污水处理条例》中，第三十、三十一条等也涉及到环保部门的责任，其中三十一条不仅涉及到了环保部门的知悉责任，也规定了“及时核查处理”，如：城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后，应当及时核查处理。但对于环保部门具体该如何“及时核查处理”，并没有如《城镇污水排入排水管网许可管理办法》二十六、二十七条中那么明确。
相比来说，《中华人民共和国水污染防治法》则明确了环保部门的主体责任，而且对于工业企业违法规定的排污行为，也明确了环保部门的行为要求和管理权利，可以罚款、关停等等，但此法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治，适用的是那些直排到这些江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体里的企业。
本文案例中的工业企业属于纳管接入城镇污水处理管网的，更适用《城镇排水与污水处理条例》和《城镇污水排入排水管网许可管理办法》。也就是说，对于污水排放出口管理，目前有两个主体部门：针对江河湖泊等地表水体和地下水体排放的，管理主体是环保部门；排放于污水管网的，管理主体是排水主管部门。
从上述内容中，基本可以看出，在污水厂的进水超标问题上，应该承担管理主体责任的是排水主管单位而不是环保部门。
进水超标，出水超标可以免责吗？
再来看第二个问题，即使假定是由于进水超标导致出水超标，污水厂是否可以免责？
案例中企业的说法是：进水超标主要责任在于排污企业，污水厂不应当作为排污费的缴纳主体。因为进水超标导致了出水超标，发现问题后，污水厂及时通知主管部门并提供了应对建议，充分履行了污水处理职责和报告义务，所以要求污水厂为真正的排污单位“买单”，缴纳排污费既不合情也不合理。
环保局认为，法律法规未规定污水处理厂因进水口水质超标可以超标排放，出水达标为国家标准，进水口无论是否污染，原告西站污水处理厂的出水水质都不应超标。同时按照《中华人民共和国水污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》《排污费征收标准管理办法》和环境保护部《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》（环函【2013】147号）规定，城镇污水处理厂出水水质超标的，应缴纳相应排污费。
笔者查阅资料发现，2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》第二条规定：直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者），应当依照本条例的规定缴纳排污费；第十二条规定：依照水污染防治法的规定，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。
对于进水超标导致出水超标是否免责，作者并没有搜到相关政策法律条文。在武汉沃特科凌投资类似案例中，法院认为：企业超标排放，违法国家强制规定，“现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由”。
对此，笔者专门咨询过一些环保律师。她们坦言，在所知的范围内，目前尚未有如此免责内容的法律法规或政府文件。
2018年4月19日生态环境部4月例行新闻发布会上，水环境管理司司长张波曾就此发表过观点（详情请点击：严重超标企业污水厂占六成 生态环境部张波司长这样回应）。他说：工业企业达标了，污水厂超标责任在城市污水处理厂；工业企业入网的水超标了，责任在工业企业。并要求各地的环保部门一定要会同住建部门明晰工业企业和城市污水厂的责任，按照委托处理合同所规定的数值和国家有关规定严格依法监管。
很多人把这个作为各地环保部门认可或应该认可“进水超标导致出水超标”免责的依据，但在笔者看来，这里或许存在一些“误会”：
司长的明确责任，前提是工业企业废水输送管网是完好无损的，同时不管工业企业排放是否达标，这个“责任”其实明确的都只是“进水口”的责任，并没有涉及“出水口”的责任问题。也就是说，司长的“责任”划分，可以作为企业与委托方签署合同时，确认合同双方责任以及添加免责条款的依据，主要用来强化环保部在工业企业污染排放方面的监管力度，但好像没有涉及“出水口”的责任，以及污水厂“出水”与“进水”的关系问题，对于进入司法程序的案件怕也不具备有效的参考价值。
但如果特许经营合同里规定了免责条款，是否可以作为免责依据呢？
就此话题，中国水网曾专门组织过一起“铿锵三人行”，阳光时代律师事务所合伙人陈国强律师认为：达标排放不是双方可以约定的，因为国家有排放标准。即使企业和政府之间达成和解，认为可以算作达标，但只是合同意义上的达标。环保部门来查的时候，仍然是超标排放，需要处罚。一方面，关于超标排放，污水厂的超标排放严格来说是违法的，行政部门对其进行的行政处罚也是合理合法的。另一方面，就进水超标而言，《城镇排水和污水处理条例》里面有一条：在进水超标的时候，可以向政府打报告，通知他们及时尽快地解决问题。这样的条文其实是虚的，及时、尽快，都没有硬性的指标规定具体是什么时候，不具有可实施性。
进水超标问题，在企业合同免责之外，政府一定有其监管责任。《城镇排水和污水处理条例》里面规定，进水纳管应是住建来管，但住建部的监管没到位。在进水超标的情况下，企业完全可以打电话到住建委投诉，要求相关人员履行监管职责。如果他们不作为，企业可以要求行政复议、行政诉讼，或以其他法律手段来进行解决。
以上述手法，企业或者可以打赢官司，但大概率会和主管部门及甲方闹僵，不是共赢、长久之计。那么有没有可能通过一些其他方式解决这个问题呢？
在上述的“铿锵三人行”中，北京市一法律师事务所税法部主任刘金涛律师曾介绍过增值税中的一个案例：比如某人卖出两百万产品，交销项税34万。如果在购进的时候，采购价格为117万，里面的17万经认证后就是他可以抵扣的进项。那么他交的税就是34万减去17万，即17万元。但如果上家给他开了一个不合规的发票，或者他开完票就跑了，并没有缴纳17万的税，那就要求下一家直接交34万。对于这件事情，后来国家税务总局出了一个文件：如果能证明事情不是俩人串谋的，确有真实的交易发生，发票取得的形式上没有问题，就允许抵扣，即实质缴纳17万元的增值税。
而《中华人民共和国水污染防治法》第九十六条也专门就免责、追偿情况作了明确规定。对环保企业来说，缺的或许就是这样一个可以实现多部门协调沟通的文件。比如前文张波司长的观点，如果环境部可以补充意见，并将其形成一个部门间或多部门协调的可执行文件，估计会对此类问题的解决提供足够依据。
进水超标导致出水超标，如何证明因果关系？
至于第三个问题，核心就是如何证明进水超标导致出水超标。
对于污水处理来说，从进水到出水，中间会经过很多环节，理论上每个环节也都可能影响出水标准。而且还有从工业企业排污到污水进入污水厂，还存在管网收集和输送环节，这个环节也存在对污水厂进水水质的影响。除此之外，污水厂本身的设计标准、运营水平、设备质量等都会对污水处理结果产生影响。
面对这么多因素额影响，如何有力地说明进水超标一定导致出水超标，也不是一件很简单的事情。
从案件的判决中，我们也能看出污水厂和环保部门在此存在分歧：污水厂认为，项目验收合格，日常运营合格，正是因为进水严重超标对生产工艺造成严重冲击，超过了设计的处理能力，导致出水超标。
企业的理由，环保局并不认同。环保局认为：污水处理厂应当充分考虑进水口水质超标等各类突发状况，做好环境应急工作，确保出水水质达标排放。必须对服务区现有及拟引进企业污水水质、污染物构成进行详细调查和测定，合理设计进水水质和处理工艺。即使通过环评批复和竣工验收，原告还需根据实际情况加强环境的监测管理，持续改进环保设施及生产工艺，以确保企业污染物排放达到国家规定标准的强制性要求。其中最主要的是觉得：污水处理厂应当充分考虑进水口水质超标等各类突发状况，做好环境应急工作，确保出水水质达标排放。
而这点，《城镇排水与污水处理条例》第三十条、四十条中有明确规定：城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告；城镇排水与污水处理安全事故或者突发事件发生后，设施维护运营单位应当立即启动本单位应急预案，采取防护措施、组织抢修，并及时向城镇排水主管部门和有关部门报告。
法院的观点更多是因为对一些事实难以确定，认为污水处理厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系。很多网友则认为，污水厂进水COD超标，但环保部门处罚时却以“大肠杆菌”排放超标为理由，是故意“耍了个手段”，误导了法院。对此，笔者认为，根据前述对问题2的判断，即使出水与进水检测物一致，对结果也不会有什么改变。
在笔者看来，现实中更重要的问题是，对于企业来说，环保部门的说法在操作中存在很多难度：比如在进水超标影响运营的情况下，是否能与甲方实现可接受的协商？尤其是如果通过增加成本，临时处理达标，甲方是否认可并承担这笔支出？如果起诉，相当于与甲方撕破脸，以后如何相处？即使胜诉，甲方如果不予执行，或延缓执行，甲方一面遭受环保处罚，一面遭遇运营困境，或许还没等到判断结果，已经行将倒闭了。
这个局，该如何破？
对此，陈国强律师建议，在特许经营协议里，企业最好将各种细节落实清楚，如指标怎么控制，到什么程度，在哪些情况下，可以采用哪些应急措施。可将污水处理费的公式算法进一步精细化，考虑各种情况引起的成本变化，比如在进水浓度超标但不影响工艺的情况下，污水厂可以继续运行，但根据污染物当量折算成本，向政府部门收取额外费用；比如达成一致，由于进水严重超标导致的出水不达标，所产生的各种税费及罚款由甲方来承担等等。如希望更有效一点，或可约定如进水超标到一定程度，企业处理不了，可有权直接把阀门关掉停止工艺运行，等等。
作为企业来说，专业从事污水处理投资运营多年，应当对项目各种细节较为熟悉，前期跟政府沟通的必须到位。如果企业不提出细节讨论，政府本身也许很难想到。要从早期开始，就高度重视与政府之间协议的商定，不要签了合同以后在运行中才发现很多东西没有落实。以前有些合同一开始签的不好，后面跟领导谈一谈，签个补充协议，很快就能落实掉。而在八项规定之后，政商关系发生了重大变化，签补充协议变得非常困难，没有哪个领导敢拍板直接改条款。
他认为，企业一定要重视特许经营协议的签订，或者前期咨询专业人士，考虑周全，避免后期被动。此外，还应该考虑到运营中的可能风险，将污水厂的应急制度建立起来，加强内部管理。
通过上述分析，笔者简单做下总结，希望能对大家有所帮助：
1、 污水厂出水标准属于国家标准，除非有对污水厂提出免费或追偿的相关政策，否则，污水厂必须对出水水质负责，进水口无论是否污染，污水处理厂的出水水质都不应超标。
2、 污水厂进水口水质管理的主体责任方是排水主管部门，而不是环保部门。对于一些涉及多部门协调的问题，需要政府从顶层角度，完善相应的法律法规，以及规章制度，加强各部门之间的沟通协调，对于一些关系产业生存发生的重大问题，或者专门予以规范。
3、 进水超标是否最终导致污水超标，需要更复杂、更有逻辑的因果证明。即使存在因果关系，也只适合用来解决特许经营甲乙双方的责任问题。
4、在特许经营合同里，污水处理企业可以尽可能多地多设想一些问题，细化条款。同时努力提高自己的技术及管理运营水平，做好应急预案，以应对日益复杂的环境治理难题和越来越高的治理需求，以及类似进水超标这样的运营风险。
5、 对于污水排放出口管理，我国目前有两个责任主体部门：针对江河湖泊等地表水体和地下水体排放的，管理主体是环保部门；排放于污水管网的，管理主体是排水主管部门。
6、如进水超标，污水处理企业可根据特许经营合同，以及自己的应对，向甲方申请免责或者相应赔偿。也可以对政府排水主管单位和环保部门进行起诉，要求其承担相应的监管责任，并承担相应的损失赔偿。
7、排水主管部门和环保部门同属地方政府的下属部门，如果在地方政府授意下一致行动，既控制进水，又监管出水，环保企业就很容易被“装在里面”。虽然这只是理论上的可能，对于企业来说，却是实在的风险。
