欧盟是世界上将市场机制引入生态服务供给领域成效最为显著的地区之一。20世纪80年代以前，欧盟国家强调生态服务政府供给职能的角色定位。随着经济危机对欧盟国家财政的负面影响愈发突出，新公共管理运动的爆发推动了生态服务政府供给演替为政府向企业、社会组织或个人购买。经过30多年的探索实践，欧盟国家政府购买生态服务的内容日益丰富，囊括建筑物清扫服务、排污和垃圾处理服务、环保与类似服务等，基本形成于法有据、方式灵活、标准明确、程序规范的政府购买生态服务制度。
形成体系化的法律制度
根据WTO《政府采购协定》(GPA)的要求，欧盟相继修订了涵盖不同公共服务领域的四部实体性法律和两部程序性法律，并发布生态环境类服务政府购买正面清单。而后，欧盟合并和修订这四部实体性法律，代之以颁布《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》(2004/18/EC)和《关于协调水、能源、交通和邮政服务采购程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月，欧盟对2004年系列立法大幅修改，通过了包括《公共采购指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和邮政服务领域的公用设施采购指令》(2014/25/EU)和《特许经营合同采购指令》(2014/23/EU)在内的现代欧盟政府采购立法，这成为欧盟层级生态购买的基本法律依据。多数成员国根据这些法规和指令(如共同农业政策、水框架指令、生境指令等)，结合国情实际，分别制定了国家层级政府采购法和反映生态购买计划的自然资源管理法规。同时，各成员国地方政府根据国家层级法律规定的实施细则，制定了地方层级生态购买法规和政策，从而形成“以欧盟法律指令为指导，以国家法律为核心，以地方政府法规政策为补充”的体系化法律制度。
据此，欧盟和各成员国政府实施了不同领域、不同类型的生态购买计划，通过政府向企业、社会组织或个人购买多种形态的生态服务，实现经济效益、社会效益和生态效益多赢。例如，根据欧盟《农业生态环境最低标准指标体系》(2003年)，法国政府于2008年颁布的《生态农业2012规划》规定，农户只有按照生态农业最低标准至少耕种5年才能获得生态农业基金补贴，因提供额外农业生态服务而产生的成本，则由财政另行补偿。《芬兰南部森林生物多样性计划(2008—2016年)》根据欧盟《共同农业政策》(CAP)和芬兰《森林法》确定的生物多样性目标，购买南部国有和私有林主提供的森林和栖息地生态服务。
探索多元化的购买方式
欧盟总面积430余万平方千米，其中森林覆盖率37.7%，耕地覆盖率22.2%，草原覆盖率20.7%，灌丛覆盖率7.1%，其余土地覆盖类型均不足5%;除部分森林、草原、农场、国家公园等为国有外，欧盟国家绝大多数土地属于私人产权范畴，如私有林占60.3%，国有林占39.7%[1]。欧盟国家政府除了依托国有生态空间提供生态服务外，还积极创新公私伙伴关系，向企业、社会组织或个人购买维持和增强类生态服务、高危生态服务以及因土地利用变化减弱的生态服务。
土地产权交易
生态服务的潜在卖方是对生态服务的提供处于保护位置的行动者，即土地所有者[2]。作为典型的土地权属私有为主的国家，各成员国《土地法》通常对私人土地的用途和流转有着十分严格的限定且规定政府拥有优先购买权，这为欧盟国家政府购买具有较高生态服务价值的土地所有权、使用权、开发权等权利束提供了坚实的法律基础。例如，自1999年以来，瑞典政府通过土地赎买、补贴和自愿捐赠相结合的方式，购买中部和南部地区具有重大自然保护价值的林地所有权以建立自然保护区和重要生境，非生产性林地面积已由2014年的115.74万公顷增至2017年的116.89万公顷[3]。
合同外包
政府将本应由自身承担的生态服务事项，通过竞标方式全部或部分外包给符合资质的社会组织、企业或个人，并按效付费。20世纪90年代，面对境内河道纵横的治理困境，德国柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即将流域生态管护工程分段分片外包给附近居民，附近居民和流域管理部门按照自愿参与原则签订契约合同，配合地方环境警察和水上警察执行流域日常维护、运行监督、水质检测、损毁工程统计上报等管护事项，流域管理部门对流域运行管护情况进行定期抽查与评估，并根据居民承包的期限、长度、管护质量等给予税收优惠或市政管理费用减免。这一措施，不仅让流域生态管护真正落到实处，而且极大地节省了各级政府的环保费用支出。
特许经营
欧盟国家政府充分利用竞争机制、价格机制和激励机制促进私人资本和社会资本进入生态公共服务领域，并通过竞标方式特许有资质的企业、社会组织或个人经营公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项。例如，在德国下萨克森州国家公园鸟类栖息地保护中，社区居民按照自愿参与原则与政府达成协议参与公园管理，并根据管理计划收割牧草，获得的收益全部归居民所有;2006年法国启动国家公园体制改革后，国家公园联盟(PNF)根据不同行业的特点制定了差别化的特许经营市场准入清单，对申请人资质和全生命周期经营管理行为均有明确要求，并以国家公园产品品牌价值增值体系为依托，引导社区企业和个人自愿参与，实现区域生态服务公私伙伴供给。
经济补助
欧盟国家政府向采用绿色耕作方式的农户提供的经济补助内涵丰富、形态多样。从补助范围看，各成员国生态购买的范围同时包含森林、草原、湿地、耕地、流域、矿区、国家公园、自然保护区等国有和私有部分，并根据不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务实施差别化的经济补助。从补助方式看，既包括税收减免、低息贷款、项目支持、补贴奖励、救济服务等政策和资金补助，也包含环境和气候基金(如LIFE计划)、生态银行(如湿地银行、物种银行等)、生态保险等绿色金融支持，还提供免费的农业技术咨询服务、农户专业教育以及引导农户发展替代生计和创建生态经济复合系统等智力补偿和能力建设。
从补助资金来源看，已经形成以“欧盟—国家—地方”为主的三级资金筹集体系。其中，欧盟每年从各成员国GNP中提取1.27%作为欧盟共同基金资金来源，并对实施欧盟生态环境政策的措施给予补贴[5];各成员国普遍形成中央财政(60%～70%)和地方财政(30%～40%)按比例分担的财政支出结构，对于国有林投入和管护部分采用财政补贴，对于私有林管护和限制经营部分采用生态税、环境税、生态基金、受益者付费以及社会捐赠等，由政府通过纵向转移支付向私人土地所有者提供补偿;或是实施流域上下游之间、州际之间的横向转移支付，如德国—捷克易北河流域生态补偿实践。
实施市场化的购买价格
依托清晰的产权制度和发达的市场机制，欧盟国家以科斯定理和庇古税为指导，基本形成包括公共补偿(生态购买)、限额交易、私人直接交易、慈善补偿、生态认证等较为完善的环境服务付费(PES)体系。特别是在法律法规推动且存在私人买家的限额交易(如碳排放权交易市场)发育程度不高，以及大多数自愿性私人直接补偿规模较小、交易成本较高的情况下，由政府代表人民购买生态功能区提供的生态产品，是调适生态环境保护和农户利益矛盾的主要现实手段。
在欧盟国家，购买价格因不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务而异，但在其形成过程中均非常注重发挥市场竞争机制的价格发现功能，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式向农户招标，使政府和社会公众对生态服务的公共需求通过市场竞争机制显示出来。这种竞争机制蕴含着生态服务供求双方自愿性、公平性和科学性的市场交易原则，生态购买价格是由政府和私人土地所有者基于市场供求状况反复磋商谈判所确定的，即“公开招标+价格协商+协议签订”。例如，根据德国《生态农业法》(2003年)规定，德国农业部授权地方农业行业协会每3年对申请者(农户或农业企业)的农业土壤背景值以及总氮(TN)、总磷(TP)等指标进行检测，由州农业部门对符合生态农业标准的申请者按其过去收入和生态经营维持成本为基线进行补贴。再如，根据《芬兰南部森林生物多样性计划(2008—2016)》(MESTO Ⅱ)，芬兰政府首先向国有和私有林主表达森林生态服务购买需求，对自愿参与并显示偏好价格的林主，由农林部邀请专家根据18项生态指标，分级评估森林的生物多样性价值，以此确定差别化的购买价格。若双方达成协议，则签订10～20年的长期合同，并按照每年50～280欧元/公顷的标准补偿;反之，则反复磋商至双方均可接受的价格水平[6]。
建立规范化的购买程序
经过多年的生态购买实践，欧盟国家按照“政府采购、市场竞争、合同管理、奖惩并举”原则，日益形成颇具规范化的生态购买程序。
依法制定生态购买计划。包括欧盟层级的环境敏感区计划、农业环境计划、森林行动计划等，以及德国生态农业计划、法国农田休耕计划、芬兰南部森林生物多样性计划等成员国中央政府和地方政府层级的生态购买计划。其最大的特点在于，根据不同区域和不同类型生态服务的市场供求状况，以体系化生态购买法律制度为依据，详细规定了购买的内容、方式、数量、质量、价格、期限、权责利以及环评等内容。
通过竞标机制择定承接主体。欧盟国家通过竞标机制择定符合资质的社会组织、企业或个人作为生态服务承接主体。首先，政府向社会发布生态购买计划来表达生态购买需求，社会组织、企业或个人根据经营状况自愿选择是否参与并反馈参与计划的土地面积和意愿价格。其次，政府邀请专家对生态服务价值进行评估和打分。最后，递交竞标结果，供求双方反复磋商谈判直至确定购买价格。
强化合同管理。“社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”的风险防范原则，是体系化生态购买法律制度的内在要求。欧盟国家在与社会组织、企业或个人达成自愿协议后，建立由政府、私人土地所有者、非政府组织(NGO)、社会公众以及其他利益相关者组成的保护合作网络，执行过程监督、管理、协调等服务功能，如德国国家公园评估组由联邦和州国家公园管理部门、有关公园、NGO、协会等组成并定期对公园进行评估;欧盟监测委员会还对每个欧盟层级的生态购买计划设定财政和非财政的监测指标，并根据成员国每年提交的生态建设评估报告进行动态监测和管理。
实施奖惩并举制度。欧盟国家生态购买计划多为10～30年的长期合同，为保证预期目标的顺利实现，欧盟及其成员国根据全生命周期绩效评价结果，采取按效付费和按级定罚相结合的奖惩并举制度进行考核。从按效付费来看，主要根据合同约定的生态标准等级进行结果考核，并支付相应的补偿。从按级定罚来看，以过程考核和结果考核为依据，综合违约程度和生态环境影响
程度对违约者实施惩罚，包括追还已付补贴及利息、预扣应付补贴所得税、终止补贴、补贴的10%作为额外的惩罚以及2年内禁止参与其他生态购买计划等[
结语
党的十九大报告着眼于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”，实质就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。作为生态补偿机制改革的重要组成部分，推行政府向社会力量购买生态服务，是解决生态服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题的有效途径。欧盟国家是20世纪80年代公共服务民营化改革的前沿阵地，其在生态服务市场化供给演进中积累的厚实经验，无疑可为我国生态购买实践提供有益借鉴。需要特别指出的是，生态购买目前还只是准市场行为，未来还要重点研究生态购买后收益机制的设计与实施，以此实现生态服务购买由“输血式”向“造血式”转换。
