政策解读：碳交易管理条例的五大关注点

写在前面的话

昨天晚上九点，笔者的朋友圈纷纷刷起了春天来了，当然不是指北京市的花开了，而是生态环境部终于公布了行业期盼已久的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。在气候司转隶一周年之际，碳交易立法终于迈出了重要的一步，的确给碳圈再次点了一把火。

那么，生态环境部公布的《条例》和之前的版本相比，除了主管部门是国务院生态环境主管部门这个最大而最不意外的变化外，还有什么新的变化？体现了主管部门什么新思路？下面笔者为大家进行《条例》的解读。（个人观点，不代表任何组织。）

01

总体框架简化，不履约罚款2~5倍

总体而言，本次《条例》不分章节，共27条，和之前6章35条相比进行了简化。在大家最关注的不履约惩罚力度上，本次条例提出按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款，范围略大于之前的3~5倍，希望能够看见具体的“量刑细则”，这样对企业的约束将更有针对性。但总体而言，条例还是为碳市场提供了有效的约束。在国家-地方的分工上，思路基本保持一致。

02

配额分配制度较为笼统

和此前版本对总量、预留、分配方法、配额调整、地方灵活性等细节进行规定不同，本次《条例》仅针对配额分配的责任进行规定，将细节留到后续细则进行解决，有利于条例的快速通过，但需要一个配额管理细则进行补充，大家除了关注具体行业分配方法外，后续仍要关注整体的总量和分配制度设计。

另外，《条例》规定“地方人民政府生态环境主管部门可以根据公布的碳排放配额分配方法和标准向重点排放单位预分配部分碳排放配额”。这个预分配和此前说的预分配-调整-履约是否一致？预分配中国家和地方的职能如何划分？这都需要进一步明确。

03

核查“行政分配”V.S“市场选择”？

关于大家关心的核查部分，这次的《条例》延续之前规定，提出“国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录”。但并未明确该名录如何产生，如何管理。不过可以预期的是，后续将出台全国统一的核查机构资格认证和核查员考试了。

另外略微让人困惑的一点是，一方面“重点排放单位可以在国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录内自主选择核查机构”看上去是充分的市场竞争，但另一方面，“核查所需经费纳入中央预算安排，不得向重点排放单位收取任何费用”又隐约透露着行政分配的味道。这样的制度安排和国内外“谁出钱谁选择”的惯常做法不一致，缺乏先例，在实际操作上如何保证公平和效率？笔者希望后续能有进一步的细则指导。

04

配额清缴期限为12月31日？

本次《条例》规定企业碳排放权“不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得”，是否意味着截止日期为每年最后一天？这和试点常规6、7月履约不一致，大概可以理解为主管部门希望交易窗口不要局限在核查后的2~3个月，让企业有更充分的时间交易。或者在实际操作中会有进一步的规定？

如果最后的清缴期限为12月31日，这就意味着另外一个问题，如果2019年的配额2020年12月31日才正式履约完成，那几乎就不需要进行预分配2020年配额，只需要在2021年3、4月核查结束后进行一次分配即可。原来设想的预分配-调整-清缴流程将有可能被取消？和之前提到的地方政府进行预分配是否有矛盾？

其他可能性仍然存在，例如一次分多年的配额，或者在上一年度未履约之前就分配本年度配额，但这和之前的政策讨论并不一致。总之，更详细的配额分配管理细则非常重要。

05

感觉自己少挣了一个亿

在交易主体方面，本次《条例》规定“国家碳排放权注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构及其工作人员不得从事碳排放权交易。”虽然本来也没有多少钱可以投资吧，但少了这么一个机会笔者还是感觉少挣了一个亿啊。当然，理智地说，这是个好规定。

市场调节方面明确提出了可以通过拍卖和组织购买进行市场调节，非常期待后续的触发条件以及资金管理办法，这将对市场预期以及低碳投资产生重大影响。同时也提到了允许抵押碳排放权，也算是碳金融的第一步。

其他方面在监管、系统方面有一些调整，大家有兴趣可以再仔细对比。总而言之，这次的《条例》再次点燃了大家对碳市场启动的信心，不过也有很多问题需要进一步细化。大家有问题可以留言讨论，当然也别忘记在5月2号前向气候司和法规司反馈。

来源：中创碳投

碳排放权交易管理暂行条例

（征求意见稿）

第一条（立法目的） 为了规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本条例。

第二条（适用范围） 在中华人民共和国境内的碳排放权交易相关活动及其监督管理，适用本条例。

第三条（基本原则） 碳排放权交易实行政府引导和市场调节相结合，坚持公开、公平、公正的原则，促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调。

第四条（职责分工） 国务院生态环境主管部门负责全国碳排放权交易相关活动监督管理。

国家建立碳排放权交易工作协调机制，负责研究、协调与碳排放权交易有关的重大问题。

省、自治区、直辖市和国务院确定的其他城市的人民政府生态环境主管部门（以下称地方人民政府生态环境主管部门）负责本行政区域内碳排放权交易相关活动的监督管理。

第五条（覆盖范围和登记系统） 国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，适时提出纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件，报国务院批准后公布。

国务院生态环境主管部门负责组织建立、运行、维护并会同国务院有关部门监督管理统一的国家碳排放权注册登记系统和国家碳排放权交易系统。

第六条（重点排放单位） 地方人民政府生态环境主管部门应当按照公布的纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件，提出本行政区域内的重点排放单位名录，经本级人民政府同意后报国务院生态环境主管部门。国务院生态环境主管部门审定后及时向社会公布重点排放单位名录。

第七条（配额分配） 国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素，制定并公布碳排放配额分配标准和方法。

第八条（监测、报告、核查） 重点排放单位应当加强温室气体排放管理，合理控制温室气体排放量。重点排放单位应当按照国务院生态环境主管部门的规定，对本单位温室气体排放情况进行监测，并每年向所在地地方人民政府生态环境主管部门提交本单位上年度温室气体排放报告和核查机构的核查报告。

重点排放单位可以在国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录内自主选择核查机构。

核查机构应当遵守国务院生态环境主管部门制定的核查技术规程，对核查报告的真实性和准确性负责，不得弄虚作假，不得泄露重点排放单位的商业秘密。核查所需经费纳入中央预算安排，不得向重点排放单位收取任何费用。

第九条（排放量和排放配额核定） 地方人民政府生态环境主管部门应当自收到温室气体排放报告和核查报告之日起30日内组织核定重点排放单位上年度温室气体实际排放量及相关数据。地方人民政府生态环境主管部门根据公布的碳排放配额分配方法和标准，核定重点排放单位应取得的碳排放配额，并报国务院生态环境主管部门。

第十条（排放配额登记） 碳排放配额是所有权人的资产，其权属通过国家碳排放权注册登记系统登记确认，权属变更自登记时起发生法律效力。

重点排放单位的年度温室气体排放量和取得的碳排放配额应在国家碳排放权注册登记系统登记。

地方人民政府生态环境主管部门可以根据公布的碳排放配额分配方法和标准向重点排放单位预分配部分碳排放配额。预分配的配额应在重点排放单位相应年度配额中予以扣除。

第十一条（配额清缴） 重点排放单位应在规定的时间向所在地地方人民政府生态环境主管部门提交与其上年度核定的温室气体排放量相等的配额，以完成其配额清缴义务。结余配额可以出售，也可以结转使用，不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得。

符合国务院生态环境主管部门规定的碳减排指标可用于履行上款规定的配额清缴义务，视同碳排放配额管理。

第十二条（交易主体） 重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人可以从事碳排放权交易。

国家碳排放权注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构及其工作人员不得从事碳排放权交易。

第十三条（交易方式） 重点排放单位和其他符合规定的自愿参与的单位和个人可以购买碳排放权，也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权。

碳排放权交易可以采取集中竞价、协议等方式进行。

第十四条（交易规则） 重点排放单位和符合规定的其他自愿参与的单位和个人应当遵守国务院生态环境主管部门制定的碳排放权交易规则开展交易。

禁止任何单位、个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易。

第十五条（信息披露） 国务院生态环境主管部门应当组织定期公布碳排放权交易信息和各年度重点排放单位的碳排放配额提交完成情况。

第十六条（市场调节） 国务院生态环境主管部门应当加强碳排放权交易风险管理，建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度。根据调节经济运行、稳定碳排放权交易市场需要，国务

院生态环境主管部门商国务院有关部门同意，可以以拍卖等方式向重点排放单位有偿分配碳排放权，或者组织购买重点排放单位、其他自愿参与碳排放权交易的单位依法取得的碳排放权。有偿分配碳排放权的收入、购买碳排放权的费用纳入中央预算安排。

第十七条（退出规定） 重点排放单位终止，或者因为分立、温室气体排放量变化等原因不再符合重点排放单位确定条件的，不再按照重点排放单位管理，国务院生态环境主管部门应当及时予以确认并公布。

前款规定的单位有结余的碳排放配额或者尚未履行配额清缴义务的，其权利义务承继依照有关法律规定处理；但是，依照本条例第十条第二款预分配取得的相应碳排放配额，应在注册登记系统注销。

第十八条（监督管理） 国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门履行监督管理职责，可以采取下列措施，重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位和个人等不得拒绝、阻挠：

（一）对重点排放单位、核查机构、其他交易主体进行现场检查；

（二）查阅、复制有关文件资料，查询、检查重点排放单位、核查机构、其他交易主体有关信息系统和监测设施；

（三）要求重点排放单位、核查机构、其他交易主体就有关问题做出解释说明；

（四）向其他有关单位和个人调查取证。

第十九条（重点排放单位责任） 重点排放单位违反本条例规定，不按照国务院生态环境主管部门规定对本单位温室气体排放情况进行监测，不按时提交温室气体排放报告、核查报告，或者提交虚假的温室气体排放报告、核查报告的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，处5万元以上20万元以下罚款，并委托核查机构核查，根据核查情况核定其温室气体排放量及相关数据。

重点排放单位违反本条例规定，未按时提交与其排放量相等配额的，由地方人民政府生态环境主管部门予以警告、限期履行清缴义务，并处按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款。

第二十条（核查单位责任） 核查机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处2万元以上10万元以下罚款；逾期拒不改正或者有其他严重情节的，禁止其从事核查工作：

（一）在核查中弄虚作假；

（二）向重点排放单位收取费用；

（三）泄露重点排放单位商业秘密；

（四）参与碳排放权交易；

（五）有违反核查技术规程的其他行为的。

第二十一条（交易主体责任） 重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人违反本条例规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易，或者有其他违反碳排放权交易规则行为的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，没收违法所得；逾期拒不改正的，处违法行为涉及金额5倍以上10倍以下罚款；自愿参与碳排放权交易的单位和个人有上述行为，情节严重的，由国务院生态环境主管部门注销其碳排放配额，禁止其3年内参与碳排放权交易。

第二十二条（抗拒监督检查责任） 重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定，拒绝、阻挠监督检查的，由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正，予以警告；逾期拒不改正的，对违法单位处2万元以上10万元以下罚款，对违法个人处1000元以上5000元以下罚款。

第二十三条（信用惩戒等其他措施） 国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门应当对重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人有关违法行为予以记录，并依法纳入信用管理体系。

第二十四条（衔接条款） 重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人认为国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十五条（主管部门责任） 国务院生态环境主管部门、地方人民政府生态环境主管部门及其工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条（名词解释） 本条例中下列用语的含义是：

（一）碳排放权，是指参与碳排放权交易的单位和个人依法取得向大气排放温室气体的权利。

（二）配额，是指参与碳排放权交易的单位和个人依法取得，可用于交易和重点排放单位温室气体排放量抵扣的指标。1个单位配额代表持有的重点排放单位被允许向大气中排放1吨二氧化碳当量的温室气体的权利。

（三）清缴，是指清理应缴未缴配额的过程。

（四）温室气体，是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。

（五）碳减排指标，是指对碳排放权交易覆盖范围以外的活动所产生减排量签发的指标，经国务院生态环境主管部门认可后，可用于抵消重点排放单位的温室气体排放。

第二十七条（施行日期） 本条例自 年 月 日起施行。