【引言】
2013年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出：从制度上来说，我们要建立健全资源生态环境管理制度，加快建立国土空间开发保护制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
【摘要】
新安江发源于安徽黄山，平均出境水量占下游浙江千岛湖入库水量的68%以上。新安江及千岛湖流域事关浙江乃至整个长三角地区的生态安全。本世纪初，黄山进入工业化、城镇化加速发展的阶段，大量污水和垃圾通过新安江进入千岛湖，2010年左右水质富营养化趋势明显，流域生态安全面临严峻挑战。
流域应进行整体、系统保护和治理，但上下游常常分属不同行政区域，需要建立机制统筹协调。为破解流域保护的整体性与管辖权分割的矛盾，在财政部、原环境保护部组织协调下，2012年全国首个跨省生态保护补偿试点在新安江流域启动实施。中央财政安排奖励资金，皖浙两省高位推动，以互利共赢为目标，不断加大补偿力度，推进流域上下游协同共治，实现了联合监测、执法和应急联动，依托“生态美超市”等项目，积极引导全民广泛参与，建立多元投入机制，探索了绿水青山向金山银山转化的有效路径。
经过两轮试点，流域水质不断向好，千岛湖营养状态指数逐步下降，实现了以生态保护补偿为纽带促进流域上下游统筹保护和协同发展的目的，探索出一条生态保护、互利共赢之路。中央财政实行退坡补助，两省由“中央推着干”逐步变成“主动要求干”，补偿机制正在向长效运行发展。正在推进建立的东江、汀江、九洲江、潮白河以及长江等跨省流域横向生态保护补偿机制，总体上都沿用了新安江模式，证明了该项机制推动流域上下游协调发展、促进保护治理的有效性。
一、背景情况
“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，发源于安徽省黄山市休宁县境内六股尖的新安江流域，干流总长 359 公里，近 2/3 在安徽境内，经黄山市歙县街口镇进入浙江境内，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江。千岛湖超过 68% 的水源来自新安江，新安江水质优劣很大程度决定了千岛湖的水质好坏，关乎长三角生态安全。一江新安水，情系皖浙两省。
然而，在流域水环境保护与管理上，流域的整体性与管辖权分割的矛盾一直存在。条块分割致使上游新安江与下游千岛湖水质保护长期单打独斗，各自为政，缺乏合作共治的机制和平台，实现跨省生态保护补偿更是难度倍增。由于新安江上下游经济社会发展水平存在一定差距，造成上下游理念不同、诉求不一。上游安徽黄山区域内渴望发展经济、改善百姓收入，希望下游对其流域环境治理、社会发展机会成本均给予经济补偿；下游浙江杭州更加关注生态环境安全，但认为根据相关法律上游地区本来就有责任和义务将新安江水质保护好，确保入浙江境内水质良好。如何统筹兼顾上下游的利益，破解经济发展与环境保护之间的困境，确保流域生态安全，成为摆在上下游面前的一道难题。
2007 年，财政部、原环境保护部开始持续关注新安江流域问题，并多次组织皖浙两省进行了不同层面的沟通磋商、深入调研，研究建立生态保护补偿机制，其间对若干个解决方案进行了探讨。2011 年 2月，习近平同志在全国政协《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》上作出重要批示：“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。为贯彻落实习近平同志重要指示精神和党中央、国务院工作部署，财政部、原环境保护部联合印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，明确了试点工作目标、任务、保障措施等。在两部门推动下，两省分别于 2012 年 9 月、2016 年 12 月签订生态保护补偿协议，先后启动两期共 6 年试点工作，建立起跨省流域横向生态保护补偿机制。2017年底，两轮试点结束。评估显示，2012—2017 年新安江上游流域水质总体为优，保持为二类或三类，千岛湖水质总体稳定保持为二类，营养指数由中营养转变为贫营养，水质变差的趋势得到扭转。2018 年，皖浙两省第三次签订补偿协议，逐步建立常态化补偿机制。与 2012—2017 年两轮相比，水质考核标准更加严格，补偿资金使用范围有所拓展，明确提出了深化补偿机制的任务要求，在健全生态保护补偿制度上进一步实现创新和突破。
二、主要做法
在新安江流域生态保护补偿机制酝酿并实施的过程中，皖浙两省不断统一思想、深化认识，以生态保护补偿机制为核心，把保护流域生态环境作为首要任务，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障，坚定不移走生态优先、绿色发展的路子。
（一）建立权责清晰的流域横向补偿机制框架
为确保试点顺利开展，财政部、原环境保护部统筹协调，制定并出台了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等政策文件，有效解决两省存在的意见分歧，统一思想理念，推动皖浙两省及时签订补偿协议，明确细化责任，为试点的高效实施和整体推进提供了政策保障。试点实施方案突出新安江水质改善结果导向，基于“成本共担、利益共享”的共识，坚持“保护优先，合理补偿；保持水质，力争改善；地方为主，中央监管；监测为据，以补促治”四项原则，以原环境保护部公布的省界断面监测水质为依据，通过协议方式明确流域上下游省份各自职责和义务，积极推动流域上下游省份搭建流域合作共治的平台，实施水环境补偿，促进流域水质改善。
根据实施方案精神，皖浙两省建立联席会议制度，加强合作，协力治污，共同维护新安江流域生态环境安全。在中央相关部门的组织协调下，上下游联合开展水质监测，每年由原环境保护部发布上年水质考核权威结果。以高锰酸盐指数、氨氮、总磷和总氮四项水质指标2008—2010 年 3 年平均浓度值为基准，每年与之对比测算补偿指数，妥善解决了两省初期磋商时到底是以湖泊还是以河流水质为标准的分歧。补偿措施主要体现对上游流域保护治理的成本进行补偿，同时完善市场化补偿措施，第一期试点中央财政每年拿出 3 亿元，均拨付给安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界断面水质达到目标，浙江划拨安徽 1 亿元，否则安徽划拨浙江 1 亿元；第二期试点中央财政三年分别安排 4 亿元、3 亿元、2 亿元，继续拨付给安徽省，逐步退坡，两省的补偿力度则增加至每年 2 亿元。
（二）加强流域上下游共建共享，
打造合作共治平台
1.共编规划，强化精准保护。按照“保护优先、河湖统筹、互利共赢”的原则，浙皖两省积极沟通协商，联合编制了《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》，并经国家批准，进一步强化流域的共保共享。浙皖两省政府作为该规划实施的责任主体，分别制定并实施流域水资源与生态环境保护方案，共同承担规划目标和重点任务的落实。
2. 共设点位，强化信息共享。为实现交界断面水质监测的长期性和科学性，经浙皖两省及相关县市共同商定，以浙江淳安县环境保护监测站和安徽黄山市环境监测中心站为主体，在浙皖交界口断面共同布设了 9 个环境监测点位。采用统一的监测方法、统一的监测标准和统一的质控要求，获取上下游双方都认可的跨界断面水质监测数据，并每半年对双方上报国家的数据进行交换，真正做到监测数据互惠共享。
3. 共建平台，强化保护合作。浙皖两省分别建立多个层级联席交流会议制度，部门之间定期或不定期地举行交流活动，建立起相互信任、合作共赢的良好局面。杭州市与黄山市共同制定《关于新安江流域沿线企业环境联合执法工作的实施意见》等文件，建立双方共同认可的环境执法框架、执法范围、执法形式和执法程序，制定完善边界突发环境污染事件防控实施方案，构建起防范有力、指挥有序、快速高效和统一协调的应急处置体系。淳安县与黄山市歙县共同制定印发了《关于千岛湖与安徽上游联合打捞湖面垃圾的实施意见》，并建立每半年一次的交流制度，通报情况，完善垃圾打捞方案。
4. 共谋合作，强化区域协同发展。新安江上下游持续深化合作共识，黄山与杭州多层面互动，两市围绕双方签署的多项合作协议，在生态环境共治、交通互联互通、旅游资源合作、产业联动协作、公共服务共享领域等方面不断深化区域协同发展，实现共建大通道、共兴大产业、共促大民生、共抓大保护的局面，在设施全网络、产业全链条、民生全卡通、环保全流域等方面取得新突破。
（三）实施新安江流域
山水林田湖草系统保护治理
1. 强化水源涵养和生态建设。黄山市深入实施千万亩森林增长工程和林业增绿增效行动，累计建成生态公益林 535 万亩，退耕还林 107万亩，森林覆盖率达 82.9%，被授予“国家森林城市”称号。下游淳安县严格源头生态保护，开展封山育林，加大植树造林力度，森林覆盖率达到 87.3%，名列浙江省第一。
2. 强化农业面源污染防治。在种植业污染防治上，黄山市大力推广生物农药和低毒、低残留农药，在全省率先建成农药集中配送体系，建成 455 个农药配送网点，建立有机肥替代化肥减量示范区 67 个。在网箱养殖污染治理上，黄山市在新安江干流及水质敏感区域拆除网箱6300 多只，并建立渔民直补、转产扶持、就业培训等退养后续扶持机制，一批批渔民“洗脚上岸”，做到“退得下、稳得住”；下游淳安县投入近 6 亿元，除保留 300 亩老口鱼种和 200 亩科研渔业网箱外，全县 1053 户、2728.42 亩网箱全部退出上岸。
3. 强化工业点源污染治理。根据流域水质目标和主体功能区规划要求，黄山市建立水资源、水环境承载能力监测评价体系，累计关停淘汰污染企业 220 多家，整体搬迁工业企业 90 多家，拒绝污染项目192 个，优化升级项目 510 多个；下游淳安县制定了严于国家环境质量标准的千岛湖标准，10 年来否决了投资近 300 亿元的项目，推动产业转型升级。
4. 强化城乡垃圾污水治理。黄山市结合美丽乡村建设和推进农村“三大革命”，大力推进农村改水改厕工作，中心村平均改厕率达 80%以上，农村卫生厕所普及率 90% 以上。以农村垃圾、污水 PPP 项目为抓手，因地制宜、分类推进农村环境综合整治，同时配套的资源循环利用基地已完成前期工作，投资 4 亿多元的垃圾焚烧发电项目已投入运行。下游淳安县投入资金 11.4 亿元，户均投资 1 万元，实施 423 个村、19 个集镇的农村治污工程，建成污水管网 2991 公里，污水处理终端 1863 套，农户纳管率由 2013 年的 30.9% 提高到目前的 85%。
（四）创新流域保护治理体制机制
1. 转变发展理念。安徽省把新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，建立了由省委、省政府领导主抓、各有关部门参与的工作机制，加强同浙江省的会商对接，统筹协调和推进试点工作。对黄山的考核指标调整至侧重于生态保护，引导地方党委政府科学发展。浙江淳安县在对乡镇部门业绩考核体系中，建立了以千岛湖生态保护为核心的考核导向机制，突出生态保护、生态经济指标设置，其中两项生态指标比重约占总分的 70%。
2. 加强组织领导。安徽省成立了省新安江流域生态保护补偿机制领导小组，黄山市成立了由市委书记和市长担任组长的新安江流域综合治理领导组和生态保护补偿机制试点工作领导小组，专门在市、县两级财政设立新安江流域生态建设保护局，负责新安江流域水环境保护的日常工作，建立并完善与环保、水利、农业等部门相互协调的运行机制，累计出台《关于加快新安江流域综合治理的决定》等 70 多项政策文件。
3. 强化区域联动。上下游通过建立跨省污染防治区域联动机制，统筹推进全流域联防联控，水环境保护合力逐渐形成。皖浙两省通过补偿协议进一步明确了各自的责任和义务，建立了“环境责任协议制度”，坚持上下游定期协商，完善联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等横向联动工作机制，共同治理跨界水环境污染，预防与处置跨界污染纠纷。
4. 完善管理制度。黄山市以生态保护补偿为契机，加快健全流域生态文明建设法规体系，制定出台了《黄山市促进美丽乡村建设办法》《新安江流域全面推广生态美超市》等文件，加强督导实施力度，进一步健全流域管理体系。淳安县委、县政府专门出台推进千岛湖综合保护工程、千岛湖水环境管理办法等 200 余项政策规定。
5. 推进全民参与。黄山市把新安江生态建设与民生工程有机结合，推行村级保洁和河面打捞社会化管理，优先聘请贫困和困难户作为保洁员。健全市、县、乡三级志愿保护机制，组织党员干部、工青妇、民兵预备役和广大市民成立 76 支专门志愿者队伍，围绕政策宣讲、清理河道垃圾、送生态保护文艺下乡、环保教育、生态科普等志愿服务活动，影响、带动全体市民融入生态文明建设。
（五）深入推动新安江流域绿色发展
1. 绿色规划引领。坚持把科学规划作为高水平推进治理的重要支撑，上游地区深入贯彻落实《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护综合实施方案》，编制《黄山市新安江生态经济示范区规划》，支撑省级层面的《安徽省新安江生态经济示范区规划》，积极对接杭州都市圈，进一步形成优势互补、互利共赢格局，推进流域上下游的一体化保护和发展。
2. 优化产业结构。黄山市为发挥试点资金的放大效益，与社会资本共同设立新安江绿色发展基金，并争取 1 亿美元亚行贷款项目支持，努力把生态、资源优势转化为经济、产业优势。着力做好“茶”文章，推进茶叶种植生态化、加工清洁化改造，茶叶产值 34.28 亿元；着力做活“水”文章，山泉流水养鱼产业综合产值达 4 亿元，市场价格比普通鱼平均高出 3 倍，实现了“草鱼变金鱼”，探索了山区精准脱贫的新路子，同时培育六股尖山泉水等一批项目。
3. 转变生活方式。黄山市大力倡导节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，推动形成全社会共同参与的良好风尚。新安江流域全面推广“生态美超市”，打造“垃圾兑换超市”升级版和拓展版，目前已设立 142 家，村民带着 20 个塑料瓶可以兑换一包盐，一纸杯烟蒂可兑换一瓶酱油，村民不再乱扔垃圾，环境更加清洁。
新安江流域补偿试点持续不断、压茬推进、久久为功，生态、经济、社会效益日益显现。
1. 保育了新安江流域的绿水青山。新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连年达到考核要求，保持地表水二类标准，每年向千岛湖输送 60 多亿立方米洁净水，千岛湖水质同步改善，下游千岛湖富营养化趋势得到扭转。林地、草地等生态系统面积逐年增加，生态系统构成比例更加合理，自然生态景观在流域占比达 85% 以上。淳安县先后被列为首批国家级生态保护与建设示范区，被命名为国家级生态县，荣膺“全球绿色城市”，千岛湖列为首批五个“中国好水”水源地之一。
2. 推动了新安江绿水青山向金山银山转化。生态环境好了，产业兴起来了，有机茶、泉水鱼、乡村生态旅游，一大批全国叫得响的绿色品牌在黄山诞生，好山好水成为老百姓的“摇钱树”“聚宝盆”，生态优势变成经济优势。生态保护补偿试点不仅推动了全流域生态文明建设，而且以生态保护补偿为契机，探索了绿水青山向金山银山转化的有效路径，实现了生态效益和经济效益同步提升。
3. 提供了上下游互利共赢的“新安江模式”。跨省流域生态保护补偿机制为促进流域上下游经济社会协调发展开拓了全新路径，在新安江流域生态保护补偿的试点基础上，桂粤九洲江、闽粤汀江—韩江、冀津引滦入津、赣粤东江、冀京潮白河以及省份众多、利益关系复杂的长江流域等横向生态保护补偿机制纷纷建立起来，为全国横向生态保护补偿实践提供了良好的示范和经验。
三、经验启示
（一）正确的思想理念是试点成功的先决条件
试点工作开始因为上下游观念理念上分歧较大难以推进，习近平同志关于千岛湖的重要批示精神为试点工作指明了方向。两部门坚决贯彻党中央、国务院部署要求，进一步加大工作协调力度，推动上下游地区不断统一思想认识，促进发展理念转变，皖浙两省深刻认识到生态优先的重要性，必须采取行动加快扭转水质恶化的趋势，并就补偿机制的重要内容达成共识。从新安江试点过程看，正是由于上下游地区观念理念彻底转变，用正确的观念理念指导生态补偿机制建设，扎扎实实开展保护治理工作，试点工作才不断取得成效，充分体现了正确观念理念在指导实际行动中的根本性作用。
（二）完善的生态保护补偿机制是实现绿水青山变成金山银山的有效途径
新安江补偿试点实现了流域上下游发展与保护的协调，充分表明保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。在流域水环境质量保持为优并持续向好的同时，黄山市经济社会也得到了长足的发展，生态产业化、产业生态化特征日益明显，以生态旅游业为主导、战略性新兴产业和现代服务业为支撑、精致农业为基础的绿色产业体系基本形成，服务业增加值占比居全省首位，绿色食品、汽车电子、绿色软包装、新材料等产业加快发展，使绿水青山的自然财富、生态财富变成社会财富、经济财富，更好地造福人民群众。2018年皖浙两省新签署的补偿协议提出，要推进杭州市与黄山市在园区、产业、人才、文化、旅游、论坛等方面加强多元合作，推动全流域一体化发展和保护，黄山市将全面融入杭州都市圈，“绿水青山”与“金山银山”将在更高的水平上实现有机统一。
（三）科学的中央与地方财政事权和支出责任划分是流域保护治理的有力保障
党的十八届三中全会明确提出建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任的要求，财政部会同有关部门积极推进生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。《中华人民共和国水污染防治法》规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。对于生态效益外溢性强、维系区域生态环境安全具有重要意义的跨省界水体，将其保护治理作为中央和地方政府的共同事权较为适宜。千岛湖及上游新安江流域事关整个长三角地区的生态安全，战略地位举足轻重，一方面地方政府对辖区内的水环境质量负责，另一方面中央从国家层面予以指导和支持，尤其是两部门牵头协调，开展顶层设计，统筹构建流域生态保护补偿政策框架，为流域保护治理提供了强有力的政策保障。试点表明，按照“新安江模式”，有利于提高流域保护治理效率，试点为生态环境领域的财政事权划分改革提供了生动案例、有力借鉴。
（四）有效的社会监督是试点顺利实施的重要手段
新安江生态保护补偿试点坚持增进生态环境质量改善这个最普惠的民生福祉，充分彰显习近平生态文明思想的基本民生观。以提供优良生态环境、促进群众增收致富为出发点，黄山市通过政府门户网站信息平台、微信公众平台等方式，实施补偿试点信息公开，及时公布试点工作动态；通过开展新安江流域生态保护征求意见活动，请社会各界积极建言献策，参与到环境保护的决策中来；通过各种宣传活动，开展公众教育，以村规民约等形式引导公众转变生产、生活方式，进一步提高公众环保意识，切实减少农业农村面源污染。新安江生态保护补偿试点的成功，充分证明了执行党的群众路线、构建社会监督的重要性。
