“‘十三五’期间，陕西能耗‘双控’工作取得积极进展。但预计，今年单位GDP能耗呈上升趋势，能源消费总量将突破1.4148亿吨标准煤，无法顺利完成‘十三五’总体目标任务。”
“内蒙古经济总量仅占全国的1.7%，却消耗了全国5.2%的能源。今年上半年，能源消费同比增长6.3%、能耗强度同比上升10.56%，‘十三五’目标完成形势十分严峻。”
“对于宁夏而言，能耗‘双控’是一个大问题，完成目标确实存在一定困难。我们经常跟相关主管部门协调此事，提升能源资源利用效率很难。”
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这是近日记者在多个能源大省采访调研过程中，听到的关于能耗“双控”目标执行情况的反馈。
能耗“双控”的目标包括能源消费总量和能耗强度。国家统计局最新数据显示，今年前三季度，单位GDP能耗升幅比上半年回落1.2个百分点、比一季度回落3.8个百分点，能源结构持续优化、能耗升幅不断回落。但在整体向好的大背景下，上述省份却直言能耗“双控”“形势严峻”，原因何在？另据记者了解，目前全国已有逾10个省份明确提出难以完成“十三五”能耗总量指标。重压之下，如何破局？
“全国层面达标问题不大，
但不同地区的形势差异显著”
能耗“双控”是节约能源资源的重大举措。根据《“十三五”节能减排综合工作方案》，到2020年，全国万元国内生产总值（GDP）能耗要比2015年下降15%，能源消费总量要控制在50亿吨标准煤以内。以此为基础，国家发改委对各省市下达了分解任务并定期考核。
“‘十三五’前四年，全国能源消费总量累计增长约5.3亿吨标准煤，约占‘十三五’能耗增量控制目标的79.0%；全国能耗强度累计下降约13.2%，完成‘十三五’下降15%总目标的87.1%。二者均符合总体进度要求，全国层面达标问题不大，但不同地区的形势差异显著。”一位熟悉情况的业内人士告诉记者，“十三五”时间刚刚过半，内蒙古、宁夏的能耗增量就已突破5年控制目标，且能耗强度不降反升，浙江、广东也已提前用完第4年的能耗增量指标，辽宁更是连续两年未完成“双控”考核，实际进度堪忧。
记者了解到，直至目前，部分地区完成“双控”任务依然困难重重。例如，今年上半年，在全国和多数地区能源消费负增长的情况下，内蒙古能源消费同比增长6.3%、能耗强度同比上升10.56%，并因此被国家发改委约谈。国家发改委在约谈后发布的公开信息显示，2019年，内蒙古能源消费总量高达“十三五”增量控制目标的184%；非化石能源消费比重仅为8.1%，远低于全国15.3%的平均水平，“能源结构调整缓慢，‘十三五’能耗双控目标完成形势十分严峻。”
陕西省发改委相关负责人告诉记者，按照目标，到2020年，陕西能源消费总量要控制在1.3886亿吨标准煤，万元GDP能耗较2015年下降15%。“但按照经济形势整体预测和我省产业结构实际情况，预计全年单位GDP能耗将呈上升态势，能源消费总量将突破1.4148亿吨标准煤，无法顺利完成‘十三五’总体目标任务。”
“第二产业对宁夏的经济贡献占据主导，加上以化石能源为主的资源禀赋，导致能源转型压力较大。我们也在积极想办法，但完成能耗控制指标确实存在困难。几乎一到年终考核的时候，就要与相关主管部门重点协调、解决此事。”宁夏回族自治区发改委相关人士坦言。
“希望国家充分考虑西部地区发展现状，
实行差别化管理”
据陕西省发改委人士透露，难以达标的原因主要有三个：一是新增能耗量较大的项目多，导致全社会新增能耗超出目标范围，进而影响能源消费总量控制；二是产业结构偏重、能源结构偏煤的状况改观不大，新兴产业短期难以接替；三是生活用能需求增长较快、占比不断扩大，大幅拉升能源消费刚性增长，给能耗强度下降带来不利影响。
“陕西是国家重要的综合能源保障基地，为保障能源安全供应作出了贡献。陕西经济增长对能源资源的依赖性较大，短期内能源化工产业仍是支柱。对此，陕西坚持汰劣扶优，为规划布局优质项目腾挪能耗指标空间。希望国家充分考虑西部地区发展现状，实行差别化管理。”该人士呼吁，一是建议完善能耗“双控”目标分配制度，充分考虑区域发展优势、产业发展基础、产业结构特征、重大项目布局等因素，实行增量存量差别化管理，避免单纯以项目设计能耗为基数分配目标数值；二是对国家规划的重大产业布局、重大项目实行能耗单列，其能耗指标不占用项目所在地能耗指标，不纳入地方“双控”考核范围。
“只要稍微大一点的项目，必然涉及能耗问题。像宁煤一家企业就占了全区很大一部分指标。根据实际情况，可否考虑适当调整？比如，同样用煤，煤炭作为原料和燃料是两个不同路径，能耗指标可否区分计算？所在地区大力发展新能源，能不能进行一些指标抵扣？”宁夏回族自治区发改委人士称。
“综合考虑资源禀赋、发展阶段、地区贡献等因素，化石能源聚集地的诉求有一定道理，但实际操作并非易事。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说，“哪些地区可以调整、如何调整，必须经过严格测算。但调整能耗指标实属不得已而为之，更重要的是如何优化能源结构、提高能源利用效率。”
上述业内人士进一步表示，在“双控”中，能耗强度是约束性指标，总量控制是预期性指标，前者必须完成，后者尽量做到。“实际上，二者相辅相成，平时的考核督察同时对强度、总量评价打分。一味停留在传统高耗能项目上做文章，不仅总量难以控制，对强度降低也没有好处。部分能源大省的共性问题，正是产业、能源结构不合理，而能耗控制的目的在于倒逼经济发展方式转变。如果为完成任务而调整目标，既无必要也无道理；但对于部分能耗强度达标而发展较快的地区，可考虑弹性控制总量。”
“‘双控’不是说不要化石能源项目，
而是说要以新理念、新方式予以发展”
结合实际，多位业内人士强调，降低能耗强度、控制能耗总量，有利于缓解我国经济增长对能源消耗增长的依赖程度。因此，能耗“双控”力度不可减轻。
“一个能源体系的好坏，首先就是看能效。近年来，我们将能耗强度、总量控制指标列入考核范围，近10年能源弹性系数逐步下降，意味着能耗强度持续降低，进步有目共睹。但同时，我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。这样的发展方式不可持续，也给能源转型增加了困难。若能把1.5进一步降到1.0，每年至少可减少十几亿吨标准煤消耗。”中国工程院院士杜祥琬指出，节能提效是我国能源战略之首，是绿色低碳的第一能源；即便是在化石能源为主的能源结构下，节能提效也是减排主力。
中国工程院院士刘中民在接受记者采访时称，我国能源资源禀赋和消费需求长期呈逆向分布格局，形成了西电东送、西气东输、北煤南运的能源格局和流向，保障能源安全的底线不可动摇。但新时期，能源革命安全新战略也要求，根据资源环境承载能力科学规划能源资源开发布局。“前期，部分能源大省上马了一些技术经济性不好的高耗能项目，为可持续发展埋下隐患。在绿色低碳发展方向之下，这部分首当其冲应该减掉，淘汰不合理的传统高能耗产业，才能为优化布局、降低能耗腾出空间。”
刘中民认为，能耗“双控”不是说不要化石能源项目，而要以新理念、新方式予以发展。“尤其在力争2030年前碳达峰、2060年前碳中和的新目标下，既要稳住化石能源的保底作用，也要带动可再生能源大力发展。化石能源富集区要统一算账，打破各能源种类相互独立分割的局面，通过多能互补让各种能源发挥特长、形成合力。适当增加能源消费总量，促进发展经济的同时降低能耗强度。”
李佐军提醒，凡是见效相对较快的措施，大部分地区已经实施完毕。越到后期，“双控”难度越大，越需要深层次、综合性的措施。“能耗‘双控’是一项系统工程，需要从技术进步、结构优化、管理改革等方面持续发力。”
节能提效不能有侥幸心理
“无法顺利完成”“形势十分严峻”“确实存在一定困难”——“十三五”收官阶段，多地无力完成能耗“双控”任务的意外局面，让“双控”骤然成为行业热门话题。
能耗“双控”之所以备受关注，关键在于其既是推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题的硬措施、硬指标，又是倒逼经济发展方式转变、推动能源消费革命的重要抓手。从“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，到“十二五”规划提出合理控制能源消费总量，再到“十三五”规划明确制定能耗“双控”指标，显著变化正在发生：2006-2015年，我国能耗强度累计降低34%，节约能源达15.7亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳35.8亿吨，对减轻我国资源环境瓶颈约束、提高经济发展质量发挥了重要作用；2016-2019年，全国能耗强度继续累计下降超过13%，进一步为节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。
实践证明，“双控”既是必要的，也是有效的。尤其值得肯定的是，起源于能源行业的“双控”制度，在“十三五”期间还被推广至水资源和建设用地领域，为我国能源资源高效利用提供了有益借鉴。
在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，目前来看，“十三五”全国层面“双控”达标问题不大，这总体反映出“双控”制度和目标的制定是科学而合理的。但10多个省份去年即提出无法完成“十三五”能源消费总量控制指标，也直接暴露出“双控”制度在实际操作、手段措施等方面还存在欠缺或短板，尤其是经济综合水平名列前茅的广东、浙江等地，甚至一度提前“透支”年度能源消费总量指标，在相当大程度上折射出总量指标分配存在不合理；而内蒙古、陕西、新疆、宁夏等煤炭主产区，近日接连爆出“双控”任务“失控”的现象，更是凸显了这一问题。这也意味着，“双控”制度亟待立足新的时代条件加以修正、完善，需要与时俱进的“微操作”。
具体来讲，新的“双控”制度既要做到让各地切实尽力即可完成，不投机取巧；又要做到在制定目标时能坚持实事求是，不好高骛远。尤其是对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性；对于中西部经济欠发达省份，也应考虑给予更多的指标倾斜。换言之，要实现在严格控制能耗强度的基础上，分区域调整优化能耗总量控制，让“双控”更好发挥能耗指挥棒的作用。
能源系统好不好，首先要看能效水平高不高。“双控”的一大重要目的就是要倒逼经济结构转型，实现节能提效。如果为完成任务而无限度地放宽指标，则明显有违“双控”初衷。目前部分产煤大省的共性问题，正是产业、能源结构不合理，能效水平较低的高耗能行业占比较重。因此，“双控”指标的调整，要做到张弛有度，切忌盲目放水。轻轻松松就能实现的“双控”与没有“双控”一样，都会让政策失去意义。
节能提效是我国能源战略之首，是绿色低碳的第一能源。目前我国单位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍、发达国家的2.1倍，节能提效空间巨大。这也意味着“双控”制度任重道远。
同时，在“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和”的大背景下，能耗“双控”的重要性更加凸显，必须作为长期政策坚持下去。经过连续多年大力度推进，“双控”难度也越来越大，这也给治理者提出了不容回避的考题。
开弓没有回头箭。节能提效、践行“双控”各地不能有歇一歇的侥幸心理，放眼长远，必须把弦拧得更紧一些。
