5月31日，生态环境部发布《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（“《指导意见》”）。该《指导意见》针对高耗能、高排放项目（“两高项目”）盲目上马的现象，从环境影响评价（“环评”）、排污许可核发以及持续监管执法三个层面收紧两高项目的准入门槛。其中，《指导意见》首次将“碳排放影响评价”纳入环评体系，为环评增加了一个新的维度，在政策层面紧扣我国碳达峰、碳中和的宏观战略。
《指导意见》的出台背景
2020年年初爆发的新冠疫情对全国范围内的生产均造成了不同程度的影响，为在短期内刺激经济复苏，部分地区存在放任两高项目集中上马的现象。早在今年1月，全国生态环境保护工作会议就提出应控制两高项目的发展态势。2021年4、5月份，中央生态环境保护督察通报了数起存在违章建筑、前期审批形式主义而匆忙开工建设的两高项目。在我国提出“争取在2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和”目标的背景之下，两高项目盲目发展的态势无疑拖延了我国高碳能源结构和产业结构的转型，增加了实现“30-60”目标的压力与难度。
对此，《指导意见》提出将“碳排放影响评价”纳入环境影响评价体系，即（1）项目环评：在当前暂定纳入“两高”范围内的煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材六个行业的两高项目环评阶段，评估项目的碳排放水平；（2）就规划环评而言，以“两高”行业为主导产业的园区规划环评，应增加碳排放情况与减排潜力分析，推动园区绿色低碳发展。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价。此举有利于以两高项目为切入点，收紧生态环境准入，以专项政策的方式推动碳排放的总体控制。
碳排放影响评价
《指导意见》并未详细规定碳排放影响评价的具体步骤和评价要点。鉴于将“碳排放影响评价”作为环评维度之一的做法已经于今年在重庆、福州、温州等地尝试施行，我们以《重庆市建设项目环境影响评价技术指南——碳排放评价》为参照，简述碳排放影响评价的具体步骤和要素：
建设项目分析：该步骤的目的是对碳排放源进行识别，包括碳排放类型（包括燃料燃烧，工业过程中的碳排放，以及净调入电力和热力）和温室气体种类。
碳排放现状调查与评价：该步骤围绕项目的碳排放类型和温室气体种类，对项目的碳排放量、碳排放强度进行测算，从而确定项目的碳排放水平；同时，还需要确定建设项目所在行业的碳排放水平，以便接下来对项目的碳排放水平进行评估。具体来说，应优先按照相关部门发布的温室气体清单来确定行业的碳排放水平；若无相关清单，则需要参考国内外的数据。
对于改扩建以及异地搬迁的项目，则需要对现有项目的建设规模、燃料燃烧类型以及消耗量、工业生产过程中排放量以及净调入电力和热力排放量进行调查和计算。其中，净调入电力和热力排放量指的是企业净购入使用的电力和热力（蒸汽、热水）所对应的电力或热力生产活动产生的碳排放。上述数据需要结合发改委、各地方针对不同行业发布的《温室气体排放核算方法与报告指南》进行测量计算。
碳排放预测与评价：基于上述步骤搜集的数据，对未来建设项目实施后的碳排放量以及碳排放强度进行计算，并根据此前调查的相应行业的碳排放水平，对建设项目的碳排放水平进行比较评价。对于改扩建、异地搬迁项目，还需要评价现有项目的碳减排强度下降率、单位产品能源消耗下降率等。
碳减排潜力分析及建议：该步骤旨在针对建设项目的行业、技术等方面的特点，评价通过工艺改善和循环利用方案等措施进一步降低碳排放总量的潜力。此外，可以结合碳强度考核、碳市场交易、碳排放履约、排污许可与碳排放协同管理相关要求等提出管理措施。《指导意见》另指出，应当根据评价过程中掌握的情况，确定建设项目的碳排放和污染物排放协同控制的最优方案。
各项配套细节机制有待充实
碳排放影响评价的评价标准待进一步明确
在对两高项目进行碳排放影响评价时，应当选定合理的评价标准，但目前可供参照的标准有限。如《重庆市建设项目环境影响评价技术指南——碳排放评价》要求将项目的碳排放水平与对应行业的碳排放水平进行比较分析。但是，在重庆市没有出台相关数据的情况下，则需要参考国内外既有的行业、企业碳排放强度，且需要说明参考该数据的合理性。这意味着碳排放影响评价所使用的评价标准可能存在自由裁量空间和不确定性。
在评价标准问题上，《指导意见》要求碳排放影响评价应当衔接落实区域/行业的碳达峰行动方案，以及清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。对于煤炭消费总量控制，目前，国家能源局已于今年4月发布《2021年能源工作指导意见》，要求2021年煤炭消费比重下降到56%，新增电能替代电量2000亿千瓦时，电能占终端能源消费比重力争达到28%左右；根据2021年《政府工作报告》的部署，我国将在今年制定2030年前碳达峰行动方案，各地方的碳达峰行动方案也在编制之中。只有结合各项指标进行综合考虑，碳排放影响评价才能有所参照、口径一致。
排放影响评价的准确性、客观性有待进一步明确
碳排放影响评价过程涉及多项碳排放数据的调查和计算，只有调查和计算方法科学、准确，碳排放影响评价才具有实际参考价值。目前，发改委已经发布了三批共24部各行业的温室气体排放核算方法与报告指南，覆盖发电、钢铁、化工、水泥、民航、造纸、有色金属冶炼、石油和天然气生产等行业；各地方也发布了各自的排放核算和报告指南。在对建设项目进行碳排放影响评价时，应当严格按照相关核算和报告指南进行调查、计算。
显然，数据调查过程的客观性也必须得到保证。针对全国碳交易市场，生态环境部于2021年3月发布了《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，该指南对纳入全国碳交易市场的控排企业的碳排放量监测进行了细致的规定：省生态环境厅负责组织对控排企业出具的排放报告进行核查，具体方式可以是部门内部建立核查工作组，或委托经过发改委备案的第三方核查机构代为完成。在委托第三方核查机构的情况下，委托部门需要审查第三方核查机构是否在工作人员、商业关系方面存在利益冲突，以确保核查工作的客观性。
由于碳排放数据的调查和计算具有一定的专业性，有可能将在碳排放影响评价中引入此类经发改委备案的第三方核查机构，以及类似全国碳交易市场第三方核查中的客观性保障机制。不过《指导意见》未对此进行明确。另外，由于碳排放影响评价与全国碳交易市场的碳排放监测存在相似之处，这两类活动也可能在碳排放数据共享、环评项下碳减排管理措施完成情况通报等方面有所联动。
总结
《指导意见》将建设项目的碳排放水平作为环境影响评价的维度之一，从而在准入阶段就对碳排放进行强有力的调控。此举协同全国碳交易市场对碳排放配额的控制，将进一步丰富我国碳排放总量控制的政策工具。但在此之前，仍需要明确碳排放影响评价的评价标准，以及保障调查与计算准确性和客观性的实施细则。
