海洋作为全球最大的二氧化碳吸收汇,是碳循环的重要组成部分。2009年,联合国发布相关报告,确认了海洋在全球气候变化和碳循环过程中的重要作用,海洋碳汇开始被逐步认可并得到重视。目前,海洋碳汇已成为全世界减缓和适应气候变化的重要战略。

发展海洋碳汇不但是我国推动海洋生态文明建设的重要抓手,而且是助力实现碳达峰、碳中和战略目标的有力支撑。将海洋碳汇纳入碳交易市场进行交易,是推动我国碳交易市场建设的必要环节,不仅有利于推动实现高效减排增汇目标,而且有利于形成新的经济增长点。

为发挥市场机制在我国海洋碳汇交易中的促进作用,推进海洋碳汇价值实现,自然资源部南海局所属的南海规划与环境研究院谢素美、罗伍丽、黄华梅和浙江海洋大学经济与管理学院贺义雄、李春林等,结合各自承担的基金项目和科研课题,共同撰写了题为《中国海洋碳汇交易市场构建》的文章,已在《科技导报》2021年第24期发表。

结合该文,“新南海”策划“聚焦海洋碳汇”系列推送,分析发展海洋碳汇市场交易的优劣势,从海洋碳汇交易市场的构建原则、模式选择、发展路径、要素设计、运行机制及保障措施等方面,综合分析探讨中国海洋碳汇交易市场的构建问题和策略。

以下是本系列的第二篇:

发展海洋碳汇是中国生态文明建设的重要抓手,是助力中国实现碳达峰、碳中和战略目标的有力支撑。将海洋碳汇纳入碳市场进行交易,是推动中国碳市场交易体系构建完善的必要环节,这不仅有利于高效减排增汇这一最终目标的实现,同时还可以形成新的经济增长点[1]。作为被研究者和管理者最广泛使用的战略分析工具之一,SWOT分析是对内外部环境的各方面内容进行归纳和概括,进而分析组织的优势(strength)和劣势(weakness)、面临的机遇(opportunity)和挑战(threat)的一种方式[2],这里采用SWOT分析方法综合判断海洋碳汇市场交易发展的内外部环境及各方面条件。

优势

海洋碳汇日益受到广泛关注和重视。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视海洋碳汇发展。一方面,做出“建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制”“探索开展海洋等生态系统碳汇试点”“探索建立蓝碳标准体系和交易机制”等一系列决策部署,将海洋碳汇明确纳入国家战略,并在《自然资源部办公厅关于建立健全海洋生态预警监测体系的通知》等文件中明确“实施海洋碳汇监测评估”等具体安排。另一方面,自然资源部在答复张荣等31位全国人大代表提交的《关于我国抢占海洋碳汇国际制高点的建议》时,提出将积极开展“加强顶层设计,加大科技支撑力度,开展全国海洋碳汇监测、调查和评估,加快蓝碳交易机制探索实践,深化国际合作”等工作。海洋碳汇在应对气候变化和改善生态环境等方面的作用日益受到重视,海洋碳汇是实现“双碳”目标的重要途径之一已达成广泛共识。

碳交易理论研究和实践探索为推动海洋碳汇交易奠定了重要基础。中国从2011年10月开始探索碳排放权交易,2021年7月正式启动全国碳交易市场,地方碳交易试点形成了总量可控、交易完整的碳排放交易市场体系,健全了政府在碳排放监测、报告和核查方面的能力。目前为止,中国已探索出较为成熟的配额分配、管理和交易履约机制,碳市场会计核算准则、配额分配方案、管理条例等制度也相继出台[3]。此外,在碳中和战略背景下,国内沿海城市也在积极探索、加速推进海洋碳汇市场交易工作[4]。总体而言,经过碳交易市场多年的试点实践,试点范围内的碳排放总量和强度保持双降趋势,年度交易量规模在逐步扩大。据中国碳排放交易门户网站上统计,截至2021年9月底,全国碳市场碳排放配额(carbonemissionallowances,CEA)累计成交量为1764.9万t,累计成交额为8亿元,CCER总成交量近3亿t[5],全国碳交易市场减排成效显现。可以说,已有的碳交易实践为海洋碳汇的市场化交易提供了重要依据[6],其发展经验对推动中国海洋碳汇交易市场发展意义重大。

丰富的海洋碳汇资源为海洋碳汇市场交易提供了物质基础。中国海洋生态系统多样、海洋生物资源丰富,是世界上少数几个同时拥有海草床、红树林、盐沼这三大海岸带生态系统的国家之一,670万hm2的滨海湿地是海洋碳循环活动极其活跃的区域。同时,中国海水养殖产量常年位居世界首位,贝类和大型藻类吸收了大量二氧化碳,按林业碳汇计量方法,中国海水贝藻类养殖对二氧化碳减排的贡献相当于每年造林50万hm2[7]。可以说,中国海洋碳汇可利用空间远超森林、草地、耕地等陆地碳汇空间,可交易的海洋碳汇基数庞大。

劣势

海洋碳汇交易仍处于探索阶段,海洋碳汇交易市场体系不完善。总体而言,中国海洋碳汇工作开展时间较晚,当前市场主要集中在林业碳汇项目方面,涉及海洋碳汇的项目极少,与海洋碳汇交易相关的规范、技术、标准等亦尚未成体系[8]。尽管厦门、深圳、威海等沿海城市已率先开展海洋碳汇交易试点相关工作,但因缺乏实践经验,尚未建立与国际接轨的计量、监测评估体系以及第三方认证、注册等体制机制,海洋碳汇项目如何开发、实施、交易、管理以及如何全面测算、监管、核证等一系列问题还没有形成明确、公认的解决方法,国内已有的《海洋碳汇核算指南》等地方性海洋碳汇方法学尚未获得国家发改委等部门的确认和发布。全国首个海洋碳汇交易项目——广东湛江红树林造林项目由于与林业碳汇项目交易较为接近,红树林产权权属相对清晰,国家层面的海洋碳汇交易制度顶层设计尚属空白。

碳交易市场金融化程度较低,海洋绿色金融发展基础不足。充分发挥金融手段的作用,有利于提高碳交易市场的流动性,有利于通过激活碳汇助推生态产品价值实现。但现实情况是,目前中国此方面尚存在产品不足、市场参与度低、融资渠道狭窄、投资周期长且成本高等问题。碳交易市场的交易配额来自政府分配,地方试点的政府配额分配较为宽松,而排放企业端承担因交易带来的风险意愿不高,选择持有配额而不进入交易市场的可能性较大[9]。同时,投资机构缺少配额、市场上可流通的配额较少等原因导致碳交易市场机制无法发挥作用,碳金融市场也就无从发展。尽管碳交易试点地区及部分金融机构陆续开发了碳债券、碳基金、碳排放权抵押等金融产品,但市场仍以现货交易为主,碳金融衍生品等金融工具的使用十分有限。从碳市场的流动性角度来看,地方试点阶段因为缺乏投资机构和金融产品的参与,部分区域市场还出现了较为明显的控排企业履约期集中交易、非履约期交易不活跃的现象,进而抑制了市场的流动性。因此,上述情况的存在就导致中国海洋碳汇交易市场建设缺少相应的实践经验,海洋绿色金融发展尚缺乏坚实基础。

相关法律体系建设不完善,海洋碳汇市场交易缺乏强制力保障。目前,中国对碳交易市场的监督管理依据主要来自部门规章制度及规范性文件,缺乏更高层级的制度安排。同时,还没有建立完善的碳排放控制制度,企业履约的强制力尚不够强,对利益相关方的约束力也不足。此外,对海洋等生态环境补偿的体制、机制、能力等建设也不完善。这些问题导致目前海洋碳汇交易市场发展的保障还不充分,不能为海洋碳汇的交易双方提供健全良好的交易环境。

机遇

实现“双碳”目标为发展海洋碳汇市场交易提供时代机遇。2021年以来,习近平总书记在多个重要场合强调把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,呼吁“共同构建人与自然生命共同体”,并提出“十四五”时期要提升生态碳汇能力,有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用,强调了各类生态系统及其相互关联的整体对全球碳循环的平衡和维持作用。目前,中国正在制定碳达峰行动计划,部分省市已率先开始制定相关行动方案,积极制定减排目标与对策,如上海出台2025碳达峰行动方案,北京、广东、天津等多个省市也都明确提出“十四五”期间的碳排放达峰目标与计划,可以说生态文明建设已迈入将降低碳排放作为重点战略方向的新阶段。在这一大环境下,把握时代机遇,良性开展碳减排,必将促进海洋碳汇及其市场交易的发展。

全国碳交易市场建设为推进海洋碳汇市场交易提供国家政策机遇。2021年7月16日,全国碳交易市场正式开始上线交易。《碳排放权交易管理办法(试行)》《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》等政策文件颁布施行后,全国碳排放权登记、交易和结算的规则等得到了明确,同时随着覆盖行业范围的扩大,全国碳交易市场必将快速发展。这对推动海洋碳汇市场交易活动的发展将具有重要的推进作用。

碳市场价格波动为引致海洋碳汇的市场交易需求提供市场机遇。近年来,由于欧盟碳市场配额紧缩,碳排放权价格从2018年开始持续上升,2021年5月已上升至53.24欧元/t。2021年3月,欧洲议会通过欧盟碳边界调整机制(carbonborderadjustmentmechanism,CBAM)的决议,即“碳关税”的征收。一旦2023年这一政策开始正式施行,欧盟将对进口商品的含碳量进行征税。基于该政策制定的根据欧洲碳价与各国碳价的差值计算碳关税的机理,各国的碳价均有望上涨。特别是随着中国碳交易机制的日趋成熟及中国碳中和目标的不断推进,国内碳排放的总量控制就越严格,使得市场的碳排放权供给数量下降,碳排放权价格将呈现与欧盟国家一起保持持续上涨的趋势。碳价过高将导致高碳企业负担过重,不利于组织生产。在碳汇产品替代效应下,与海洋相关的个体、非政府组织或碳汇需求者对于海洋碳汇及相关产品将具有更高的投资意愿[10],进而有利于激发国内对海洋碳汇市场交易的开发需求。

挑战

碳价格呈现明显的非市场化特点。碳交易作为推动气候治理的一项市场化政策工具,应由交易主体形成价格,提供减排的灵活性,从而得以缓解经济发展中存在的能源增长需求与减排降碳压力并存的现实矛盾。现阶段,中国的碳交易仍以政府为主导,而市场调节作用相对较弱,导致源于政府行政命令下的定价过程的透明性相对较低,不但会造成碳价格的不合理波动[11],而且会给参与海洋碳汇市场交易的企业等组织的风险管理带来不确定性,降低其参与其中的积极性与主动性。

成熟公认的标准和方法学难以确立。目前,林业碳汇等的核算方法已比较成熟,而海洋碳汇尚未得到国际碳交易机制的普遍认可,相应的碳计量等标准和方法学的研究与实践的基础较薄弱。同时,中国海洋碳储量和通量的全面调查数据十分缺乏,再加上海洋碳汇的形成与运动过程更为复杂,影响“碳”的其他海洋碳汇成分涉及地球系统的其他圈层,需要不同学科之间的整合研究,获取准确的数据及建立科学有效的计量模型难度较大,因此在确立符合海洋碳汇自身特点的方法学方面会面临很大挑战。

海洋碳汇的产权权属尚未明晰。中国《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《物权法》等并未对海洋碳汇的权属进行明确规定,同时海洋碳汇交易依托的特定海域等也不属于私法上的财产权利客体,而是属于公法管辖的范畴,国家享有对海洋资源的支配权和管理权。这就使得短期内很难清晰划定海洋碳汇交易各主体之间权利行使的边界,导致海洋碳汇无法成为私法上财产权利的客体,从而会对其在市场上的顺畅流转产生影响[12]。此外,按照物权法定原则,碳排放权能否作为控排企业有权处置的资产,目前还尚无法律作出明确规定[13],这在一定程度上给海洋碳汇交易带来了不确定性。