党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。这一制度的出台是环境管理体制的重大创新，旨在打破环境管理中的地方保护主义，切实加强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。但是，垂直管理制度下，环保部门与地方政府如何更好的履行环保职责，如不能科学的设计，垂直管理制度或难以取得预期效果。笔者对垂直管理将面临问题进行了思考，对制度设计作了一些设想，尝试解决环保机构垂直管理面临的突出问题。
一、垂直管理将面临的主要问题
环保机构“垂直管理”政策出台后，很多专家对这一政策进行了解读，全面分析了“垂直管理”改革所面临的问题。笔者认为其中最突出的问题是以下三点：
一是环境质量责任法定主体问题。
《环境保护法》明确地方政府对辖区环境质量负责。垂直管理后，(县、区)环保局成为市环保局派出机构，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，环境质量责任难以落实。这也是关系到实行环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。
二是地方环保局与环境监察、监测机构日常工作衔接问题。
实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后，市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系由一家人变成了“友邻单位”，如何协作形成有效监管合力。
三是市环保局和县区分局的职责划分问题。
“新环保法”要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，本来地方环境监管力量就很薄弱，垂直管理后，没有了眼睛(监测)，又少了腿(监察执法)，监管责任落实存在极大困难，需要重新定位环保局行政的职责范围。
二、对环保机构垂直管理制度的一些设想
垂直管理制度设计要较好地解决上述问题，笔者认为可以从以下几方面进行考虑：
(一)抓住影响环境质量关键因素，推动污染物排放指标与经济增长指标挂勾，落实地方政府环境责任。
《环境保护法》明文规定地方政府对辖区环境质量负责，但环境质量是由环境容量、自净能力、污染物排放总量以及天气等多因素共同作用下形成的一种动态平衡，难以用某几个指标准确的概括。因此地方政府对环境质量责任的考核指标难以进行量化，这也是一直以来政府的环境责任没有落到实处的原因之一。
笔者认为，环境质量责任虽然难以进行量化考核，但影响环境质量最关键的因素是污染物排放总量。污染物排放总量经科学统计是能较准确地体现一个地区污染物排放情况的，若得到有效控制和削减，环境质量必然会趋向好转。因此，可以作为上级政府考核下级政府环境质量责任的量化指标。污染物排放总量大致可划分为工业污染物排放量(含规模化养殖污染排放量)、生活污染物排放量、农业污染物排放量、林业污染物排放量等。其中，农业污染物、林业污染物大多属无组织排放的面源污染，较难统计和控制，可暂时忽略，重点抓工业污染物和生活污染物排放总量。
如何有效的控制工业污染物和生活污染物的排放量呢?笔者认为，最有效的方法莫过于将污染物排放量与相应的经济指标挂勾进行考核，即工业污染物排放增长量与工业生产增加值挂勾;生活污染物排放总量与城镇化指标挂勾。
以工业污染物排放为例，如某县2015年工业生产总值200亿元，工业污染物排放总量(以污染物当量计)为1000万吨(以上均为假设数据)。以此为基准，2016年该县计划工业生产总值达到220亿，增长10%;工业污染物总排放增量应当与工业增长值相匹配。到2016年底上级政府对该县政府进行考核时，若工业增长值达到预期目标，增长了10%，工业污染物排放增量也为10%则获得基础分值。若工业污染物排放增量超过10%，说明取得的工业增长量低于付出的环境代价，应当减分;反之，工业污染物排放增量低于10%则说明该县减排工作卓有成效，应当加分。同理，即便该县2016年工业增长量为0%，但污染物排放量减少一定比例，也应该获得相应分值。(笔者之所以根据当前污染物排放作为基准而不以根据各地核算的环境容量，是因为已经历这么多年发展，各地方当前的污染物排放和环境质量已经形成了某个阶段的平衡，用当前的的污染物排放量对和环境质量作为对比参考会更直观)当然，因我国东西部地区发展不平衡，各省、市应该根据地区实际确定污染物排放量与经济发展指标挂勾的形式和程度。
[pagebreak]工业污染物排放增长量一旦与工业增长量挂勾，地方政府要必须要对本地区工业发展作好科学规划，慎重考虑新建工业项目的经济效益和环境代价间的“性价比”问题。一个新建项目，可以为本地带来1%的工业增长量，但带来的污染物排放增量若高于1%时，对工业较发达，环境质量已经明显受到工业污染影响的东部地区，经济效益和环境代价不匹配应当放弃。但对于污染物排放总量较小，环境承载力仍较大的西部工业欠发达地区，为发展的需要，则应当适应放宽对“性价比”要求，予以支持。
综合上述，污染物排放指标与经济增长指标挂勾后可以有效的落实地方政府环境质量责任，不再片面考虑经济增长而忽视环境代价。同时，也能促使地方政府主动淘汰一些污染大、能耗高而经济效益低的落后产能，进一步减少污染物的排放总量。
[pagebreak](二)环保部门以环评手续为项目“准生证”，以排污许可为企业“身份证”，助地方政府完成污染排放总量控制。
前面提到，地方政府要控制污染排放总量以尽到落实环境责任的义务。要实现污染物排放总量控制，则需环保行政主管部门具体实施由地方政府拟定的年度污染物排放控制计划。垂直管理后，虽然环境监察、监测机构上收到省一级管理，地方环保部门现场监管的力量一定程度上被弱化，但可通过环评审批和排污许可这两个重要抓手牢牢掌控辖区内工业企业的污染物排放增量和总量，从而协助地方政府完成拟定的污染物排放总量控制计划。
具体方法一是通过环境影响评价制度对新项目的环境“性价比”进行把关，并确定年度所有新建工业项目的污染物排放量。二是将辖区年度污染物排放总量按各企业的环评文件、上一年度排污情况等进行科学分配。三是通过排污许可证明确限定辖区内现有企业分别排放的主要染污物因子、浓度、年度总排放量。三方面的措施到位后，在企业守法排放和不发生重、特大事件造成污染物事故性排放的情况下，污染物年度排放量应当是可控的。
同时，环保部门可以建议地方政府通过淘汰落后产能、新建污染减排项目削减生活污染物排放量等措施为新建项目腾出排放空间，进一步减少污染物排放总量，为环境责任考核加分。
此外，在时机成熟时可适时引入排污权交易，进一步促进企业提升污染防治水平减少入污染物排放。
(三)监察、监测机构监督企业严格落实排污许可，严厉打击各种违法排污，确保各地完成污染物排放总量控制。
垂直管理后，环境监察、监测机构应作为省级环保部门的监管力量，根据环保法规、标准和地方环保部门核定的排污许可证监督企业守法排污。
对于守法的排污企业，由监察、监测机构通过污染源在线监控设备或监督性监测获取该企业排污数据并提供给当地环保部门核算其年度排污量，再由地方环保部门汇总统计辖区企业总排污量。对于违法排污的企业，则由环境监察、监测机构立案完成调查后将相关材料提交地方环保部门进行处罚;同时将违法排放污染物的量纳入地方污染物排放总量进行统计。这样的模式下，违法企业不但受到环境监察和地方环保部门的行政处罚，还将受地方政府监管压力，促使其有问题必须马上整改解决。真正实现环境监察、地方环保和地方政府三方面共同监管。
三、预期的结果
上述的设想是重新设定了地方政府、地方环保局和环境监察监测机构在环境保护工作中的职责。地方政府通过每年拟定的污染物总量控制计划对辖区工业发展、城市发展和污染物排放总量进行总体调控，从而控制对环境的负面影响，达到保障和改善环境质量的目的。地方环保局则根据拟定的污染物总量控制计划，对辖区工矿企业具体管控，以排污许可证框定各个企业的排污强度和总量，实现辖区污染物排放总量有序增长或削减。环境监察和监测机构主要则是监督企业，按标准按总量要求规范排污，严厉打击违法排污。通过三方面共同的监管，相信企业的排污会得到有效的管控，遏制环境质量持续恶化的趋势。
以上是笔者对垂直管理的一些思考和不成熟的想法，是想为垂直管理制度的设计提供一点思路。这些想法要用于实践也需要一些基础条件，如各地是否能较为准确的核算出当前辖区内所有工矿企业污染物的实际排放量等。但笔者认为，核算排污量已有多年的减排工作为基础，相对于核算辖区环境容量而言应该较为简单，这也是笔者认为地方政府应以当前污染物排放总量作为调控基准而不以环境容量作为参照的原因。由于笔者水平有限，有不当之处请各位同仁见谅。
作者：广西灵山县环境保护局黄荣
