问 题 ?
土壤环境监测网络能有效推进土壤污染预防和风险管控,及时准确反映土壤环境变化趋势,是“土十条”的重要任务。
随着我国监测方法的逐步完善和监测网络的有序推进,已经具备了较好的土壤环境质量监测网络建设基础.....
但是仍面临立法工作滞后、综合监测能力不足等问题,需重点推进土壤环境监测基础能力建设、明确开展重点行业区域监测、夯实技术支撑、加强质量综合评价、提升信息化管理水平并完善制度创新,全面推进我国土壤环境监测网络建设。
背 景
土壤环境监测是环境监测工作的重要组成,是各级人民政府履行环境保护职能、开展土壤环境管理工作的重要内容,是有效监控各地土壤环境质量状况变化、实施环境风险管控、考核土壤污染防治工作成效的重要基础,是环境保护领域一项重要的基础性公益事业。党中央、国务院高度重视土壤环境监测工作,在近年出台的一系列重要文件中,均明确了具体要求和部署。
《生态环境监测网络建设方案》明确要求,建设涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等要素,布局合理、功能完善的全国环境质量监测网络,按照统一的标准规范开展监测和评价,客观、准确反映环境质量状况。
《生态文明体制改革总体方案》提出,完善覆盖全部国土空间的监测系统,动态监测国土空间变化;加强耕地质量等级评定与监测;建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台,定期编制资源环境承载能力监测预警报告。
《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开,畅通公众参与渠道。
《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》明确要求,建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度,基本建成土壤环境质量监测网,对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测。
《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》提出,建立耕地土壤环境监测网络。
2016年5月31日,国务院正式印发实施《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”),明确提出“建设土壤环境质量监测网络。统一规划、整合优化土壤环境质量监测点位,2017年底前,完成土壤环境质量国控监测点位设置,建成国家土壤环境质量监测网络,充分发挥行业监测网作用,基本形成土壤环境监测能力”。
经过三十多年的发展,我国环境监测工作有了长足的进步,基本建立起适应我国国情的环境监测体系,环境监测能力不断提高。随着环境保护日益得到国家重视和社会经济发展进入新阶段,环境监测在环境管理中的作用愈加突出,环境保护工作对环境监测的要求进一步提高,社会公众对环境监测公共服务能力的需求进一步加大。与大气、水、噪声等环境监测工作相比,我国土壤环境监测刚刚起步,仍处于试点和筹建阶段,土壤环境监测能力和水平与新形势下环境管理工作需要仍存在较大差距,亟待建立覆盖全部国土空间、点位设置科学、数据准确及时、分区分类分级的土壤环境质量监测网络。
土壤环境监测网络建设基础
目前,经过多年发展,我国已经基本建立了覆盖主要环境要素、污染源、重点区域的环境监测体系,构建了国家—省—市—县分级建设、上级指导下级业务的环境监测管理体制和网络运行机制。在土壤环境监测相关领域,监测和分析方法制修订、污染调查、监测网络建设等工作不断 推进实施,取得阶段性进展。
监测方法体系逐步完善
建立了土壤环境监测技术路线,发布了《土壤环境监测技术规范》(HJ/T 166—2004)、《场地环境监测技术导则》(HJ 25.2—2014)等监测方法标准,以及土壤和沉积物中砷、汞、铬、铜、锌、镍、铅、镉、硒、铋、锑、铍、氰化物和总氰化物、丙烯醛、丙烯腈、乙腈、挥发性有机物、挥发性芳香烃、挥发性卤代烃、酚类化合物、多氯联苯、多环芳烃、有机磷农药、六六六和滴滴涕、二恶英类等土壤污染物分析方法类标准。
多项土壤污染状况调查和监测已组织实施
20世纪70年代到90年代初,我国开展了全国土壤环境背景值研究,获得了全国4095个典型剖面点位的土壤背景值数据,建立了我国土壤背景数据库。“十五”以来,有关部门陆续组织开展了土壤环境相关基础调查工作。1999年,国土资源部开展了多目标区域地球化学调查。截至2014年,已完成调查面积150.7万平方千米,其中耕地调查面积13.86亿亩,占全国耕地总面积的68%。
2005—2013年,环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查,调查面积约为630万平方千米。2012年,农业部启动了农产品产地土壤重金属污染调查,调查面积16.23亿亩。另外,环境保护和农业部门也对主要污水灌溉区、金属矿区、主要粮食产区、重要农产品产地、地表水饮用水水源地等土壤环境质量进行过长期监测。
土壤环境质量监测网络有序推进
“十二五”期间,环境保护部在部分省、市开展了土壤环境监测试点,制定了全国土壤环境质量监测网建设方案,在全国组织布设土壤环境质量监测点位。截至2015年12月,已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个,其中包括基础点位22816个,风险点位8551个,已覆盖90%县(市、区)。2016年拟再增加7000个风险点位。
环境监测体制逐步健全
形成了由中国环境监测总站、省级环境监测站、地市级环境监测站、县级环境监测站组成的四级环境监测机构。2008年,环境保护部设立环 境监测司,加强了环境监测管理。2009年,中国环境监测总站增加人员编制90名,提高了国家环境监测能力。2009年2月,成立环境保护部卫星环境应用中心,为实现土壤环境监测“天地一体化”奠定了基础。
土壤环境监测网络建设面临的问题
目前,我国在空气、地表水、声环境等常规环境监测领域已形成了比较成熟的监测体系,具有较强的监测能力,但土壤环境监测基础相对薄弱,在监测方法体系、专业人员队伍、硬件设施建设等方面欠账较多,尚不能及时准确掌握全国和重点区域土壤环境状况。
土壤污染防治立法工作滞后
目前,世界上20多个国家、国际组织和我国台湾地区都制定了土壤污染防治的专门法律法规,对土壤环境监测做出了明确法律规定,确保了土壤环境监测有序开展和各级地方政府责任的落实。建国以来,我国制定并逐步修订了《环境保护法》和水、大气、噪声、固体废物、放射性等污染防治专项法律,但土壤污染防治专项法律仍在起草阶段,专门的环境监测法规也处于空白,环境监测法律地位不明确,监测管理依法行政的法律基础仍需夯实。
土壤环境监测综合能力总体不足
环保、国土、农业等部门均在开展土壤环境相关监测和调查工作,但存在监测技术规范和评价方法不统一、监测信息发布不规范、数据资源 未实现共享等问题,存在“自说自话”的现象。市、县级环境监测机构土壤环境监测仪器设备、专业监测人员匮乏,部分地区监测运行经费难以 有效保障,土壤环境监测体系总体滞后,常常使涉及水、大气、土壤等全要素的大范围宏观环境监测和区域环境综合分析遇到瓶颈制约。此外,
土壤环境监督执法、风险预警、应急体系建设也较为滞后,大气、水、土壤全要素协同监管机制尚未建立。
缺乏对新型土壤污染物的监测
随着我国经济发展和世界贸易往来加强,新兴产业不断出现,新型产品、化学品的使用日益广泛,进入土壤环境的污染物类型也呈现多样化、复杂化特征。除传统关注的重金属外,土壤有机污染日趋严重。稀土、酞酸酯、抗生素、激素、放射性核素、病原菌等污染物对土壤的污染日益凸显,土壤环境风险管控难度进一步加大。但目前针对这些新型污染物的监测基本处于空白状态,相关的监测方法尚不完善,大部分地区尚 不具备监测能力。
土壤环境监测网络建设战略任务
紧紧围绕土壤污染防治工作需要和公众需求,加快建设土壤环境质量监测网络是“土十条”确定的一项重点任务,旨在补齐难以及时准确掌握全国和重点区域土壤环境状况的突出“短板”,为有效推进实施土壤污染预防、风险管控和促进土壤资源安全利用提供科学依据,全面及时准确掌握土壤环境质量状况及其变化趋势、污染源排放状况和潜在环境风险,保障土壤污染防治目标按期实现。针对目前土壤环境监测存在主要问题,应重点开展以下工作。
按照国家—省—市—县分级推进
土壤环境监测基础能力建设
国家级环境监测机构应具备对重大土壤污染风险的预警和应急响应能力,土壤环境遥感监测应具备业务化运行能力。省级监测站应全部具备 对辖区内涉及土壤污染的突发环境事件应急监测能力。修订完善地市级、县级监测站土壤环境监测标准化建设标准。按照标准推进县级土壤环境监测能力建设,使县(市、区)基本具备土壤环境监测能力,夯实土壤环境监测“细胞”支撑。将地市级环境监测站建设成为土壤环境监测的骨干站,仪器设备实现标准化建设,并具备一定的涉及土壤污染的应急监测能力,环保重点城市环境监测站应具备主要重金属、有机污染物和地域性特殊污染物的全分析能力。
明确开展监测的重点污染物、
重点行业和重点区域
根据土壤污染问题及其产生的人体健康、农产品质量、生态环境危害,应重点监测土壤中持久性、生物富集性、对人体健康危害大的镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物,对有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业,以及产粮(油)大县、果业和茶叶生产大县、地级以上城市建成区、集中式饮用水水源地、规模化畜禽养殖场集中区、污灌区、矿产资源开发影响区等区域,开展重点监测。根据区域土壤污染特征,在部分地区,还要开展化学品、持久性有机污染物、新型特征污染物及危险废物等环境健康危害因素监测。加强典型污染物监测,重点开展废水废气中重金属、燃煤电厂汞排放、金属冶炼厂铅等监测。对重要敏感区和土壤污染高风险区进行加密监测、跟踪监测,建立国家环境监测直属站点,强化国家在重要和土壤环境敏感地区的监测能力。建立重金属排放企业特征污染物每日监测制度。在京津冀、长三角、珠三角地区,提高土壤环境监测频次。
夯实土壤环境监测技术支撑体系
优化国家土壤环境监测网,强化土壤环境监测点位的代表性和覆盖面。制修订土壤环境点位布设技术规定、监测技术规范和污染物分析测试 方法,形成满足土壤环境监测工作需要和现代土壤环境监测技术要求的技术路线、技术规范、分析测试方法和质量管理体系。加强土壤环境监测人才队伍建设,加快培养造就一批覆盖土壤环境监测各领域与国际水平接轨的环境监测专家、技术骨干。
按照“土十条”要求,各省(区、市)每年至少开展1次土壤环境监测技术人员培训,县级环境监测技术人员每年应普遍得到1次培训,地市级以上监测站的监测技术人员全部实现持证上岗,建立一支结构合理、技术精湛的专业化土壤环境监测队伍。
加强土壤环境质量综合评价
科学制定土壤环境质量评价技术规范,改进土壤环境质量评价方法。提高土壤监测数据综合分析能力和水平,客观反映土壤环境状况。完善土壤环境质量变化趋势评价方法,开展近三十年土壤环境质量变化分析,建立土壤环境质量状况变化与经济发展耦合关系。编制全国、重点区域土壤环境质量状况报告。加强卫星遥感技术在土壤环境监测领域的应用,推动环境专用卫星研制和发射,完善土壤环境遥感监测技术体系,形成覆盖水、大气、土壤、生态的环境监测“天地一体化”格局。
提升土壤环境监测预警和风险管控能力
强化排放持久性、生物富集性、对人体健康危害大的污染物的污染源追踪与解析。加强粮食主产区、城镇建成区、集中式饮用水水源地、矿产资源开发影响区等土壤环境监测预警。建立土壤环境重点监管企业监测异常报警机制,提高污染物超标排放信息追踪、捕获与报警能力,重点加强有色金属冶炼、化工等工业园区土壤环境风险预警与处置能力。在涉及重金属、持久性有机污染物等环境风险较大的行业,逐步推行污染源自动监控,实现对特征污染物的有效监控。建立土壤环境风险评价预测模型,根据土壤环境风险源监测数据库,掌握土壤环境风险的高发区域和敏感行业,及时跟踪和发现土壤环境风险隐患。
提升土壤环境监测信息化管理水平
各级环境保护部门以及国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利\农业、卫生、林业、气象、海洋等部门和单位获取的环境质量、污染 源、生态状况监测数据要实现有效集成、互联共享。利用相关部门的监测和调查数据,建立土壤环境基础数据库,构建集数据获取、传输、存 储、管理、处理、分析、应用、表征、发布全过程于一体的全国土壤环境信息化管理平台。借助移动互联网、物联网等技术,拓宽数据获取渠道,实现数据动态更新。加强数据共享,编制资源共享目录,明确共享权限和方式,发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。
规范土壤环境监测信息发布
国家建立和实行土壤环境质量公告制度,根据土壤环境质量监测和相关调查结果,编制土壤环境监测信息公开目录,规范土壤环境监测信息发布内容和方式,拓宽发布渠道和范围,建立标准化的环境信息发布机制,统一发布全国土壤环境状况信息,定期向地方人民政府通报土壤环境状况,向社会公告重点区域的土壤环境质量状况,公布重点监管企业周边区域土壤环境情况,保障公众环境知情权。
各省(区、市)人民政府定期公布本行政区域各地级市(州、盟)土壤环境状况。县级以上环保部门要及时传输土壤环境基础监测数据,定期发布辖区土壤环境质量状况。重点行业企业要依据有关规定,向社会公开 其产生的污染物名称、排放方式、排放浓度、排放总量,以及污染防治设施建设和运行情况。在重金属污染重点防控区建立监测公告制度。
实施国家土壤环境监测网络建设重大工程
统一规划、整合优化土壤环境质量监测点位,加快完成土壤环境质量国控监测点位设置,建设覆盖所有县(市、区)的土壤环境质量监测网络。建设国家土壤环境分析测试实验室、国家土壤环境标准样品研发和样品批量制备实验室。重金属重点防控区的环境监测机构应配备便携式 重金属监测仪、重金属监测采样专用车等监测仪器设备。对于涉及多环芳烃、石油烃等有机物污染严重区域,应配置萃取装置、质谱联用仪等有机物监测分析设备。制定土壤环境监测、风险评估、预警预报等标准和技术规范。
土壤环境监测基础制度创新完善
我国土壤环境监测工作刚刚起步,正值国家大力推进生态文明体制改革、强化生态环境战略地位的有利历史时期,土壤环境监测作为从源头上有效防控污染发生的重要手段,需要抓住时机、大胆创新,从制度和政策上为加快推进土壤环境监测事业发展提供强有力支撑。
合理划分国家和地方土壤环境监测事权
全面落实《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,明确土壤环境监测事权,各级环境保护部门主要承担土壤环境质量监测、重点土壤污染源监督性监测、环境执法监测、环境应急监测与预报预警等职能。
适度上收土壤环境质量监测事权,准确掌握、客观评价全国和重点区域土壤环境质量总体状况。重点土壤污染源监督性监测和监管重心下移,加强对地方重点土壤污染源监督性监测的管理。将土壤环境监测作为推进城乡环境基本公共服务均等化的重要内容,提升市县级环境监测公共服务能力,加强省市监测站应急监测能力建设,加强县级站应急采样基本能力,全面实施市县级环境监测机构达标建设。强化环保部门对土壤环境监测工作统一监督管理的职能,加强部门合作,建立统一高效的土壤环境监测管理体制与机制。
加强土壤环境监测新技术新方法攻关研究
充分利用国家土壤污染防治领域重点研发计划、自然科学基金等科研项目,开展土壤环境监测的基本理论、技术方法等研究,对制约土壤环境监测的宏观尺度监测方法、新型污染物监测、多源大数据综合集成、监测数据空间评价与分析、卫星遥感应用等重点技术难题进行研究。完善土壤环境监测技术路线、标准方法和技术规范。加大国家、省级监测站开展土壤环境监测的科研力度。鼓励高校、科研单位、企业等进行土壤环境监测技术方法与监测仪器设备的研究和开发。加强土壤环境监测专业人才培养与培训,开展各级环境监测机构与高校、科研机构的技术交流与合作,积极学习借鉴国外先进的土壤环境监测经验。
积极培育和规范土壤环境监测市场
开放服务性监测市场,鼓励社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、土壤污染损害评估监测、土壤环境影响评价现状监测、企业自 主调查等土壤环境监测调查活动。在土壤环境监测领域积极推进政府购买服务,制定相关政策和办法,有序推进土壤环境监测服务社会化、制度化、规范化。鼓励高科技产品与技术手段在土壤环境监测领域的推广应用,鼓励研发具有自主知识产权的土壤环境监测仪器设备,推进土壤环境监测仪器设备国产化,促进土壤环境监测服务业发展。
规范土壤环境监测从业单位和人员管理,健全并落实监测数据质量控制与监督管理制度,严肃查处违反土壤环境监测技术规定,篡改、伪造监测数据的行为,将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。
强化土壤环境监测数据
在环境评估考核中的应用
将土壤环境作为各地资源环境承载能力监测预警的重要内容,对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区,实行预警提醒和限制性措施。开展自然资源资产负债表编制,要考虑土壤资源资产和负债,明确分类标准和统计规范,定期评估土壤资源资产变化状况。围绕“土十条”推进实施,将依据土壤环境监测结果,分年度对各省(区、市)土壤污染防治重点工作进展情况进行评估,评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。
对通过监测确定土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区,要根据具体情况采取约谈有关地方政府主要负责人、诫勉、限期整改、组织处理或党纪政纪处分等惩戒措施,实行土壤环境损害责任终身追究制。
