国固废处理行业起步较晚，总体尚处于发展初期。但近几年，受益于国家规划提振和多项环保政策出台的利好，我国固废处理行业市场正在进入高速增长的拐点，各家固废处理企业加速“跑马圈地”，行业集中度不断提升。随着固废污染日趋严重和环保意识的不断提高，固废行业的合法合规问题越来越受到重视。
固废处理行业处于快速成长阶段，垃圾焚烧发电将逐渐成为最主要的固废处理方式。近期，住建部和生态环境部相继召开新闻发布会，垃圾问题成为两场发布会的重要议题。住建部相关负责人表示，今年底前将在全国地级以上城市全面部署生活垃圾分类。生态环境部相关负责人表示，已将垃圾焚烧发电行业达标整治提到污染防治攻坚战的重要日程中，积极推动相关问题的解决。本文主要围绕我国垃圾焚烧发电的市场现状以及项目建设运营的模式进行讲解，以期读者对此有一概览性的了解。
一、中国垃圾焚烧发电市场现状
（一）国内垃圾焚烧发电政策法规
垃圾焚烧发电作为城市固废处理和资源化利用的典型项目，属于国家政策明确支持的节能减排项目，我国颁布了一系列政策法规鼓励垃圾焚烧发电产业，主要如下：
1.行业法律法规
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》：我国防治固体废物污染环境的第一部专项法律，该法的颁布填补了中国环境保护法律体系的一个空白，为防治固体废物污染环境提供了基本法律依据。
《中华人民共和国循环经济促进法》：该法明确提出对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目。
《中华人民共和国可再生能源法》明确规定：“国家支持可再生能源并网发电”，并将城市生活垃圾列为一种生物质燃料。
2.产业政策
序号文件主要相关内容
1《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016）健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接，加快城镇垃圾处理设施建设，完善收运系统，提高垃圾焚烧处理率，做好垃圾渗滤液处理处置。
2《国家新型城镇化处规划（2014-2020）年》（2014）提高城镇生活垃圾无害化处理能力，完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置。
3《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）建设生活垃圾分类的示范城市和生活垃圾存量治理示范项目，加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力，提高生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。
4《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号）推动垃圾处理技术装备成套化，重点发展大型垃圾焚烧设施炉排及其传动系统等。
5《产业结构调整指导目录》（2013）“城镇垃圾及其他固体废弃物减量化、资源化、无害化处理和综合利用工程”属于鼓励类产业。
6《国务院关于印发生物产业发展规划的通知》（2012）因地制宜加快生物质发电产业发展，充分利用农林剩余物、生活垃圾等因地制宜发展各类生物质发电技术。
7《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》完善城市废弃物标准，实施生活垃圾处理收费制度，推广利用先进的垃圾焚烧技术，制定促进填埋气体回收利用的激励政策。
8《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发〔2011〕9号）积极发展环保产业，加快环保产业的国产化、标准化、现代化产业体系建设。加强政策扶持和市场监管，加快发展环保服务业，推进环境咨询市场化，充分发挥行业协会等中介组织的作用。
9《关于支持循环经济发展的投融资政策》（2010）积极支持资源循环利用企业上市融资，充分发挥资本市场在发展循环经济中的作用，鼓励支持符合条件的资源循环利用企业申请境内外上市和再融资。
10《关于印发（国家鼓励的资源综合利用认定管理办法）的通知》（发改环资〔2006〕1864号）经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业，按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策。
11《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）全面推行清洁生产，从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变；大力开展资源综合利用，最大程度实现废物资源化和再生资源回收利用。四是大力发展环保产业，注重开发减量化、再利用和资源化技术与装备，为资源高效利用、循环利用和减少废物排放提供技术保障。
12《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2013〕20号）鼓励社会投资、放宽社会资本的投资垃圾处理领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公共事业及其他行业和领域。
13《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〔2002〕1591号）要求各地区改革体制，为垃圾处理产业化创造基础条件。新建的垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制。
14《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号）实行生活垃圾处理收费制度，是适应社会社会主义市场经济体制的客观要求，促进垃圾处理体制改革，实行政事、政企分开，逐步实现垃圾处理产业化的重要措施。
3.垃圾焚烧发电行业在电力制度方面的主要鼓励政策如下：
序号文件主要相关内容
1《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的通知（发改能源〔2016〕625号）电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。
2《国家发改委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改委价格〔2012〕801号）已生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按期入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算成上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦0.65元；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。
3《关于印发<可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法>的通知》（财建〔2012〕102号）为可再生能源发现项目接入电网系统而发生的工程投资和运行维护费用，按上网电量给予适当补助（50公里以内每千瓦时1分钱，50-100公里每千瓦时2分钱，100公里及以上每千瓦时3分钱）
4《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监会令第25号）电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量。电网企业应当严格按照国家核定的可再生能源发电上网电价、补贴标准和购售电合同，及时足额结算电费和补贴。
5《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》（发改价格〔2007〕44号）可再生能源电价补贴包括可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分、国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分，以及可再生能源发电项目接网费用等。
6《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格〔2006〕7号）生物质发电项目上网电价实行政府定价，补贴电价标准为0.25元/（kw.h）。
7《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》〔1999〕44号对可再生能源发电项目在贷款安排、电力并网和定价等方面给予支持。
（二）国内城市垃圾焚烧发电建设规模与现状
近年来，随着国家一系列重大方针政策的贯彻执行，中国生活垃圾焚烧发电产业得到快速发展。据统计，截至2016年底，全国已运行的生活垃圾焚烧厂246座，分别分布在29个省/市/自治区，其中浙江以40座垃圾焚烧厂名列第一。
超过70%的垃圾焚烧厂集中在人口稠密、经济发达但土地资源紧张的东部沿海城市。这主要是因为华北地区的人口密度最大，在生产生活中产生的垃圾多，并且经济发展较快，土地资源更加宝贵，对垃圾焚烧发电的要求更强。另一方面，我国垃圾焚烧发电技术经历了20多年的发展，国产技术较成熟并已经得到推广。
因此，近年来涌入垃圾焚烧发电市场的企业也大幅增多。据不完全统计，目前至少拥有一个垃圾发电运营项目的企业多达100多家。其中杭州锦江、光大环保、重庆三峰、中国环境保护公司、绿色动力、上海环境、启迪桑德、浙江旺能、浙江伟明、深圳能源是我国垃圾发电运营企业的龙头企业，其占据了整个发电市场77%份额，如下图所示：
中国垃圾焚烧发电进入快速发展轨道，垃圾焚烧发电装机规模、发电量均居世界第一。2017年垃圾发电量已超过350亿千瓦时。随着生活垃圾焚烧处理量的增加，预计到2021年，我国发电装机容量为1347万千瓦。
二、垃圾发电项目建设与运营模式
（一）发达国家垃圾发电项目的主要建设与运营模式
垃圾焚烧发电已成为发达国家广泛使用的垃圾处理方式，依据建设和运营主体的不同，发达国家垃圾焚烧发电厂主要分为以下三种模式：
1.政府主导模式
由政府出资进行垃圾发电厂的投资建设，建成后由政府实施企业化运营的模式。该模式在日本运用最为广泛。日本一半以上的垃圾发电厂采用政府主导模式，在发展垃圾焚烧发电厂项目时十分注重环保效益，在建设时不惜重金采用先进的技术、设备，为垃圾焚烧配备各种捕捉二噁英、重金属等有害物质的过滤清洗系统，在运营垃圾发电厂是执行严格的高环保标准。
2.政府建设、委托企业全权运营模式
政府将所建设的垃圾焚烧发电厂委托给企业进行全权运营的模式。政府出资建设后，资产继续国有，而运营职能通过招标，以租赁或合同方式委托给有资质和经验的运营公司，运营公司负责运营，监管则由政府所属事业单位承担。采用该模式的典型国家是德国。在德国，建设垃圾场是政府的职责，但政府不承担垃圾发电厂的运营，而是将其委托给有能力、有资质的企业。同时，德国实行严格的垃圾焚烧烟气污染物排放标准。
3.特许经营模式
依照相关法律法规，政府通过市场竞争机制选择垃圾焚烧发电厂的投资企业，委托建设垃圾焚烧发电厂，并赋予其在一定范围和经营期内经营垃圾焚烧发电厂的权利。投资企业根据政府机构授予的特许协议或许可证，以自己的名义从事授权项目的设计、融资、建设及经营。在特许期内，投资企业拥有项目的收益权，并承担对项目设施进行维修、保养的义务；政府拥有对企业的监督权，且对垃圾处理相关的服务价格有监督和干预权。特许经营模式运行流程图如下：
该模式在法国的垃圾发电项目中得到较好的应用和实践。法国在进行垃圾焚烧发电厂设计时，污染物排放设计值一般低于排放标准限值，在实际运行过程中监测到的值要求低于设计值。
（二）中国垃圾处理厂项目运作基本模式
2004年3月19日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，垃圾处理开始实施特许经营管理。由于垃圾发电项目前期投资大、运营成本相对较低，目前主要采取BOT或BOO模式为主，垃圾焚烧运营公司与政府签订BOT或BOO协议，获得垃圾处理的特许经营权，特许经营期在25-30年之间，建设方在特许经营权范围内处理废物，获得政府处理费补贴，同时享受国家规定的上网电价。
（三）垃圾发电的经济分析
垃圾焚烧发电厂的建设成本与采用的焚烧设备、技术密切相关，每吨投资在30-50万元。运营成本主要包括辅助燃料（煤炭或油）、维修、折旧、管理、财务、人力、材料等，建成投产后的处理成本大约为80-110元/吨。
垃圾焚烧行业盈利模式较为清晰，其主要收入包括处理垃圾的政府补贴、上网电价、供热收入、售渣收入等，其中集中发电和供电收入的增值税即征即退。其税收优惠政策依据有《中华人民共和国企业所得税实施条例》、《关于公布环境保护节能节水项目所得税优惠目录（试行）的通知》（财税〔2009〕166号）、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》。
对焚烧发电行业来说，垃圾处理费和补贴电价是影响收益的两个重要因素。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号）要求对垃圾、污泥、污水处理劳务征收增值税，其享受退税优惠70%，78号文的推出对前端处理费收入形成了一定影响。后端补贴电价方面，对比其他各种方式发电补贴定价，0.65元/千瓦时的电价具有一定吸引力。垃圾焚烧发电技术入选发改委2014年《国家重点推广的低碳技术名录》，在国家大力推行可再生能源发电的大背景下，补贴电价很可能长期保持稳定，从而保障垃圾焚烧项目发电收益。
不同发电方式上网电价对比
总体来看，垃圾发电厂电费收入占70%-85%，垃圾处理费收入占15%-30%，投资内部收益率8%-12%，投资回收期8-12年。
随着市场对垃圾焚烧处理需求逐步加大，垃圾焚烧发电在垃圾处理份额中占比例呈上升趋势，实力较强的国有大企业、外企企业和国有小企业、民营企业在各自细分市场都能够获取相关项目。
