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当前生态环境责任落实的新思路

日期:2020-12-15    来源:人民论坛  作者:王旭

国际节能环保网

2020
12/15
08:59
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关键词: 生态环境保护 生态环境责任 生态环境监察制度

党的十八大以来,在习近平生态文明思想指导下,我们通过“坚持党的领导、加强党的建设、推进党的治理”,强化党政协同,生态环境治理的党政协同建构了一个理念、组织、行为与责任四个方面的混合体制,具有鲜明的中国特色与治理优势。这不仅是对自由资本主义时代理性官僚制理论的超越,也是对传统政党使命和功能理论的发展,有助于突破我们在生态治理中的局限。

党的十八大以来,形成了很多新战略新思想,尤其是党的十八届三中全会明确提出“生态环境建设”作为全面深化改革的五大战略布局后,通过理念与制度框架、组织形态、行为模式、责任模式四个部分来强化党政协同、强化党的治理,成为生态环境责任落实的新思路,也构成了习近平生态文明思想的重要组成部分。

理性官僚制在生态治理中具有专业化和层级分明的优势,同时也存在衔接不畅、监管空白的不足

生态环境保护”通常被认为是中国政府的基本职能之一,仔细观察中国政府履行这项职能的情况,我们可以发现以行政机关为代表的现代理性官僚制,在生态治理中以其专业化和层级分明的组织架构有其优势,也出现一些弊端:

第一,理性官僚制建立在政府职能专业分工基础上,这固然有其高效的一面,但也容易造成权力衔接不畅、出现监管空白或基于部门利益而推诿、不作为的问题。生态治理是一个综合、完整的领域,从生态涵养、修复、利用、发展形成一个体系,理性官僚制的条块分割往往肢解了这个治理体系,出现争权诿责的现象。

第二,理性官僚制建立在层级行政的架构上,中国的层级行政有两个基本特征。

一是基于超大规模的治理体量。从中央到地方政府及部门层层分级,逐级授权或委托的现象明显,这一方面有助于治理效率提升,但另一方面也导致治理任务和责任逐级转移,“地方政府负总责”甚至演变为“基层社区负总责”。

二是“权威与信息传递”的双重梗阻。生态治理既离不开中央权威和法律明确赋予的执法权,也离不开建立在实时动态环境监测基础上的信息流传递。理想的官僚制运作应该是形成自上而下有效传递的权力链和自下而上有效传递的信息链,从而有效破解“看得见的管不了,管得了的看不见”的弊端。然而,在实践中,生态监督执法往往由于各种原因受到信息遮蔽,信息无法准确迅速传递到执法主体,自上而下的监督、检查与执法也在基层面临消解、规避乃至抗拒的挑战。

第三,理性官僚制本身面临马克斯·韦伯所概括的“官僚回报”现象。生态治理中,执法动力不足、执法量偏低,乱许可、重许可、轻监管都是传统实践重常见的现象。一些地方没有严格按照法律许可排污企业的生产经营活动;许可后忽视日常监管,没有树立“全周期管理”和风险预防的意识,直到出现严重问题才有相应反应。更严重的是,生态环境保护执法量偏低很多时候是由于权力寻租等原因引起的,少数公职人员公器私用,造成国家所有或集体所有的自然资源流入私人手中,并且在其中出现不正常的官商关系和贪腐行为,代表国家法律与公共利益的权力链蜕变为利益链,在个别地方甚至形成密不透风的“分利同盟”,官僚制维持公益与执行法律的本质也就在根本上发生变化,生态资源地方化、家族化、个人化,违背公有与共有的本质,并危害公共利益。

第四,政府的理性官僚制还面临经济学家西蒙所概括的“理性不及”难题,即不能充分调适与经济、社会的关系。马克思·韦伯曾对资本主义法律、宗教和经济之间的互相交流效应做过深刻揭示,在他看来,新教为市民社会的经济活动与立法活动提供“潜在性功能”,而法律建立的理性官僚制中蕴含的普遍、抽象、平等人格所依赖的形式合理性又恰好建立在市民经济强调理性筹谋、精确计算、数字管理的经济逻辑之上。

在一个消耗型、粗放型的经济发展阶段,生态环境中人与资源的关系很容易由于政府理性判断的失误而变为一种单纯的“掠夺式依赖关系”,即“靠天吃饭”。同时,法律建立的理性官僚制在中国很长时间里没有解决好“国家所有与分级管理”的体制问题,分级管理往往在传统实践中演化为政府对资源与环境的直接管理和处分,这虽然降低了行政权力驱动经济发展的成本,但也难以真正培育充分成熟、开放、自由的要素市场,反过来固化权力对资源的掌控。可以说,政府官僚制与经济发展模式之间没有形成良性互动关系。

党政协同的行为与责任模式,成为生态环境责任落实的新思路

从20世纪90年代明确环境保护是政府职能开始,很长一段时间,党的领导主要集中在把握方向与政策制定,并没有直接进入到微观治理与党政协同,党政分责而不是同责,各级政府及相关职能的党组更多是党务管理和落实党的政治、组织、思想领导的相关责任,环境治理不利所引起的业务责任并不由党的部门和领导干部来承担,在事权上也就没有直接微观治理的权力。然而,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,党的领导由于其自身的体制优势和特点恰好蕴含了破解现代政府理性官僚制局限的全部潜能,是中国治国理政的真正治理优势与效能所在。党的十八大以来,在习近平生态文明思想指导下,我们越来越注意通过“坚持党的领导、加强党的建设、推进党的治理”,强化党政协同,在生态环境、食品药品安全、安全生产等领域开启新思路。

第一,坚持以人民为中心和全心全意为人民服务破解了理性官僚制面临的“官僚回报”诱惑与行动动力不足的局限。理性官僚制的一个难题是如何解决行动动力问题,如何防止公职人员的“平庸之恶”,如何防止公器私用。在传统实践中,政府治理生态的动力不足,往往与地方经济发展、企业保护等局部利益联系在一起,党的生态治理冲破了利益局限,中国共产党的责任伦理并非基于绩效考量与官僚回报的互惠式正义,而是“正其谊不谋其利,明其道不计其功”的非功利正义观,自我革命构成自我问责与自我约束的根本动力,从而克服了官僚制下服务动力不足,计算利益回报的弊端。

第二,冲破专业分工与层级行政壁垒的组织体制可以有效动员力量进行公共治理。理性官僚制的专业化分工带来条块分割,极容易造成各自为政、争权诿责的不良局面;层层分权与分责的层级行政也容易带来权威与信息流动的梗阻。党的组织体制不是固守条块分割的架构,而是具有强大社会动员能力、冲破理性分工框架的网状结构,这种结构具有及时反应、快速行动、整合各种分散力量的强大组织效应。

第三,党政协同的行为与责任模式有利于政治意志与专业行动的统一,强化政治责任与行政责任的同构。政党的本质使命是生产强大的政治意志,提供国家治理的精神动力,并且通过政治责任来保持国家机器的生机。政府的专业行动和行政责任往往更侧重于政治意志统领下的技术操作。在缺乏有效协同的情况下,政治意志不能有效进入到行政业务活动中,这就是生态治理实践中很多时候存在假公济私、公器私用、阳奉阴违的重要原因。只有治理行为中同时包含党的政治意志、动员程序与行政专业职能履行,在责任承担里同时包含政治问责与行政问责,才能使得党的领导深入到社会具体局部,政府的行为始终不会脱离党的领导。党政协同治理,也就是要在决策、执行、监督三个环节实现党的指挥、监督、问责与公共治理全周期高度结合在一起。

党的生态治理强化环境保护的“党政同责”和“一岗双责”,是具有极大原创性的制度设计

党的十八大以来,党的领导深度介入生态治理,为党在生态治理中的积极作为提供了最基本的战略与理念依据。

在组织架构上,党政混合的生态治理组织开始出现。例如2019年中共中央、国务院出台《中央生态环境保护督察工作规定》,明确规定督察组织架构为党政合署,第七条明确规定:“成立中央生态环境保护督察工作领导小组,负责组织协调推动中央生态环境保护督察工作。领导小组组长、副组长由党中央、国务院研究确定,组成部门包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等”,整合党政相关力量,破除专业分工的简单思维,形成强大的协同合力。

在行为与责任的模式建构上,创造出党政协同行动的“独立治理空间”——环保督察,打破官僚制与地方的利益连接,也消解专业分工带来的争权诿责,通过垂直、独立的督察体制来传递相关压力,及时发现、整改、问责相关问题。更为重要的是,在生态治理的责任链中建立起“党政同责、一岗双责”的中国特色问责模式,结束了生态环保领域传统的分责模式以及责任虚化的现象。可以说“党政同责、一岗双责”是习近平生态文明思想里具有极大原创性的制度设计,习近平总书记在2015年中央全面深化改革领导小组第十四次会议上明确指出:“重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况。要强化环境保护‘党政同责’和‘一岗双责’的要求,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。”

“党政同责”意味着党政协同治理中,同级党委和政府对于生态环境都负有直接的治理失败责任,改变了过去政治责任与行政业务责任二分的结构,可以说治理失败首先就是政治责任,同时也是具体的治理责任,这既是对党委责任的压实,也是对同级政府责任的加重。“一岗双责”则意味着治理失败不仅将问责主要负责人作为党组织负责人的责任,也要问责其作为行政负责人的行政责任,意味着以《政务处分法》为基础,党纪、行政处分乃至法律责任追究成为一个综合有序的整体。

强化督察与监察体制的独立性,构建风险预防与控制的全周期管理机制

生态环境治理的党政协同建构了一个理念、组织、行为与责任四个方面的混合体制,具有鲜明的中国特色与治理优势。未来,这种协同体制可以在如下四个方面进一步用力:

第一,强化督察与监察体制的独立性与权威性,打破层级行政所形成的封闭空间。可以考虑通过修改相关法律赋予环境督察组织更多综合协调和执法权,建立起考评、人员、经费等独立的机制,例如考评与地方脱钩,人员建立巡回与流动制,经费有独立空间加以保障。

第二,形成阶段性的问题清单和重点督察、执法对象与领域。在环保许可、收费、处罚、规划建设等领域建立日常执法巡查机制,建立党内巡查巡视回头看等常态机制。

第三,加强党组织的动员和指挥能力,建立高位协调机制,破解行政部门之间的争权诿责难题。目前生态治理执法中,部门权限不清、模糊交叉重叠空白现象还比较严重,漠视群众呼声,执法动力不足现象也仍然存在,可以借鉴城市治理中的“吹哨报道”机制,通过基层党建引领基层执法,适当打破行政权限划分与职能分工,以社区或街乡为基层党组织单位,重新统筹执法力量,消除执法中的平庸之恶。

第四,建立风险点预防与控制的全周期管理意识,将生态涵养、保护、修复、利用、发展全周期进行整体考虑,明确各个阶段的风险点,建立相应的控制标准与控制措施,不同阶段结合不同地区合理划分预防与控制的强度。同时,要充分注重市场的功效,生态治理的本质是新发展理念的体现,是产业结构优化升级的要求,也是新业态与要素市场结合的体现。要将生态治理与新发展模式结合在一起,从供给侧改革与要素市场优化的思路来对待生态治理,通过畅通国内大循坏,运用市场的力量来倒逼生态治理,尤其是自然资源要素供给的良性化。


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