中共北京市委生态文明建设委员会关于印发《北京市加强水生态空间管控工作的意见》的通知
京生态文明委〔2022〕4号
各区委、区人民政府，各成员单位：
经市委同意，现将《北京市加强水生态空间管控工作的意见》印发给你们，请结合实际，认真抓好落实。
特此通知。
中共北京市委生态文明建设委员会
2022年11月4日
北京市加强水生态空间管控工作的意见
为贯彻落实《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，结合本市实际，制定本工作意见。
一、充分认识加强水生态空间管控的重要意义
水生态空间是指河流、湖泊、水库、湿地、蓄滞洪涝区的管理和保护范围，或淹没范围内的空间区域。水生态空间是国土空间的重要组成，是完整生态系统的基础支撑，是最普惠的民生福祉和公共资源，承担着防洪排涝、调蓄雨洪资源、涵养水源、维护生物多样性等多重功能，在保障城乡防洪排涝安全、水源安全和生态安全、建设国际一流的和谐宜居之都等方面，都发挥着不可替代的作用。
但是，本市水生态空间存在一些突出问题，包括不同程度地存在违法违规建设阻碍行洪或占用蓄洪容积、河道内稠密林木阻碍行洪通畅、历史遗留村庄存在防洪隐患，等等。为此，坚持问题导向，进一步加强水生态空间的管控，具有迫切的现实意义和深远的历史意义。
二、总体要求
(一)指导思想
深入学习贯彻党的二十大精神，坚持以习近平生态文明思想和习近平总书记对北京一系列重要讲话精神为指导，坚持山水林田湖草沙是一个生命共同体和“两个坚持、三个转变”的综合防灾减灾救灾理念，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和城市发展“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则要求，依法加强用途管控，提高城市韧性，实现水生态空间高质量保护和利用，构建人水和谐的水生态空间管理保护格局，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，推动首都绿色发展、高质量发展。
(二)基本原则
——依法依规与分类管控相结合。严格按照相关法律法规和新版城市总体规划要求，编制水生态空间管控规划并明确用途管控要求。同时，结合不同类型水生态空间的功能定位，因地制宜地进行功能分区，并制定差异化管控措施。
——尊重历史与兼顾长远相结合。对于水生态空间范围内因历史原因存在的、不符合水生态空间管控的村庄、林木、建筑物等，本着实事求是、尊重历史、推进合规的原则，结合国土空间规划和中长期经济社会发展规划，分类制定处理处置方案，明确责任和时限，积极推动解决。
——严禁增量与整治存量相结合。预防和整治并重，解决不合理、不合法利用水生态空间等问题。通过规划引导、政策执行、严格审批和执法监管等手段，严厉查处新增违法违规问题，实现新增问题动态“清零”；通过清理整治，逐步解决现状存量的违法违规问题。
——部门联动与分级负责相结合。水务、规划自然资源、园林绿化、农业农村等部门按照各自职责，加强相关规划协调、政策协同、措施衔接、执法联动，合力加强水生态空间管控；各区政府是落实属地管控责任的主体，负责逐步清理、整治辖区内的水生态空间违法违规问题。
(三)基本依据
主要是：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国河道管理条例》《北京市实施<中华人民共和国防洪法>办法》《北京市水污染防治条例》《北京市河湖保护管理条例》《北京市湿地保护条例》《北京市城乡规划条例》《北京市水利工程保护管理条例》，等等。
(四)主要目标
严守防洪安全底线和生态保护红线，统筹各类生态要素，制定水生态空间管控规划，有序清退违法违规建设，依法加强空间用途监管，确保水生态空间面积不减少、功能不降低，努力改善水生态环境质量，长效发挥行洪蓄水等基本水利功能和生态保育等综合生态功能，保障流域防洪排涝安全和水生态安全。
2025年底前，完成全市重要河流、水库的水生态空间管控规划编制工作；完成水生态空间的勘界定标；拆除腾退河道主流区内的现状违法违规建设，优化调整河道主流区内阻碍行洪的林木，拆除改造不符合规划的闸坝、桥梁。2030年底前，对河道滩地内稠密林木，通过移栽、自然演替和生态治理等方式，实现稀疏化、灌草化，优化河道滩地生态结构和提升生态功能。2035年和远期实现水生态空间内规划搬迁村的搬迁腾退，构建山水林田湖草沙一体化生态保护体系。
三、编制水生态空间管控规划
(五)完善水生态空间管控边界划定成果
市水务局组织对全市已划定的河流、湖泊、水库、湿地管理或保护范围成果进行校核，对不依法依规，降低划定标准，人为缩窄河道管理范围，故意避让村镇、农田、基础设施和建筑物构筑物等问题，组织原划定单位及时整改。加快划定已建成的蓄滞洪涝区管理、保护范围。划定成果应与市相关部门和各区政府(含北京经济技术开发区管委会，下同)共享，并对社会公告。在管理、保护范围基础上，探索利用规划绿线、城镇开发边界线等国土空间规划成果，加强水生态空间临近陆域的管控，严控河湖、湿地等水生态空间周边的房地产、工业园区等的开发，让广大市民能够望山见水，共享河湖等公共空间。
(六)合理确定水生态空间管控规划编制范围
空间形态差异较大、具有多重功能的水生态空间，原则上需编制水生态空间管控规划。包括：山区流域面积大于200平方公里、平原地区流域面积大于50平方公里需加强管控的河段；列入北京市第一次水务普查名录需加强管控的湖泊(位于公园或相关单位内的除外)；现状大中型水库及必要的小型水库(拟报废、不承担蓄水调洪任务或不具备湿地功能的除外)；已建且具备多重功能的蓄滞洪涝区(位于公园或相关单位内的除外)；以及上述河流、湖泊、水库和蓄滞洪涝区以外，列入北京市级湿地名录的其他湿地(本条以下提及的湿地同此)。对其余河流、湖泊、水库、蓄滞洪涝区、湿地利用管理和保护范围，依法依规加强管控。
(七)按功能导向编制水生态空间管控规划
根据不同类型水生态空间的主要功能和附属功能进行管控分区，将河流水生态空间细分为河道主流区、滩地淹没区、滩地保护区、岸线管理区、岸线保护区等，将湖泊、水库、蓄滞洪涝区、湿地空间细分为常蓄水区、滨水管理区、库(湖)滨保护区等，明确各管控分区所承担生态功能的优先次序。调查各管控分区内的现状土地利用、村庄建设、建筑设施、农业耕作、林草种植等情况，分析与其所在管控分区所承担生态功能的符合性。依据法律法规和标准规程，明确各管控分区空间的具体管控措施要求。对现状不符合要求的空间利用问题，明确整治要求；综合考虑防洪、生态影响和道路、市政等基础设施建设需求，以准入清单和禁止清单等形式规范各分区空间利用行为和方式，实行水生态空间精细化管控。全市形成一套空间划分成果、一本空间利用台账、一套管控对策方案，作为水生态空间保护和用途管控的基本依据。
(八)做好规划的承递和衔接
水生态空间管控规划是国土空间规划体系中的水域专项规划，要落实新版城市总体规划、“三区三线”调整划定成果、分区规划等国土空间规划，以及防洪排涝等水务相关上位规划要求，并与其他行业专项空间规划相协调。依法依规调整水生态空间内的用地属性，对于河流、湖泊、水库、蓄滞洪涝区管理范围和湿地保护范围内的永久基本农田及基本农田储备区，各相关区政府(含北京经济技术开发区管委会，下同)要制定调整补划方案，按照相关程序报审同意后逐步调出；对于河流上开口以内的空间，规划自然资源部门组织将其调整为规划水域用地属性；对河道上开口以内的现状林地，园林绿化部门不再按等级林地(Ⅰ至Ⅳ级)进行管理。
(九)落实规划编制责任并严格审查报批程序
市、区两级水务部门是河流、湖泊、水库、蓄滞洪涝区、湿地等水生态空间管控规划编制的责任主体。市水务局负责统筹组织编制全市水生态空间管控规划，具体组织编制所辖的市管河流等水生态空间管控规划，征求市相关部门和区级政府意见，并经市规划自然资源委组织审查后，按程序由市水务局与市规划自然资源委联合报市政府批准，并按要求报上级主管部门备案。区水务局负责组织编制所辖区管河流等水生态空间管控规划，规划征求区相关部门和相关街道(乡镇)意见后，由市水务局和市规划自然资源委联合审查，按程序由市水务局与市规划自然资源委联合报市政府批准。生态环境、住房城乡建设、交通、农业农村、园林绿化等部门根据职责做好规划编制的配合工作。
四、规范有序推进水生态空间整治
(十)实施规划搬迁村管控和逐步搬迁腾退
各区政府按照国土空间规划对水生态空间范围内历史遗留村庄的定位，进行分类处理。对于规划保留村，通过工程措施和非工程措施，保障防洪安全并确定发展边界。对于规划搬迁村，应制定计划，推动加快搬迁。若近期难以搬迁，按照尊重历史、减量控制、逐步退出的原则，依法对村庄建设用地、建筑和人口规模采取控量限增措施，实施减量发展；远期结合区域发展和城镇化建设，逐步实现搬迁腾退。
(十一)依法依规处理不符合水生态管控要求的存量建设
开展科学评估，对水生态空间内不符合管控规划要求，妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全的现状建筑物或构筑物，各区政府和市交通、水务、园林绿化、农业农村等部门按照管辖权限，制定处置计划，依法依规处理。经评估论证，对不影响行洪安全的交通、市政等公共基础设施，可予保留。对于2018年底河湖长制全面建立后出现的违法违规建设，坚持“零容忍”，依法依规清理整治。
(十二)拆除不具有水利和生态功能的闸坝桥梁等构筑物
对河流上的闸坝、桥梁等各类构筑物，按照规划进行分类处置。对仍具备防洪、水源涵养和水资源调度功能，具备流域洪水控制、水位调节功能的闸坝，予以保留；对无上述功能且影响河流纵向连通性的闸坝，由市水务局或各区政府按管辖权限组织所有者或管理单位，逐步依法予以拆除或改造。经防洪影响评价，对不影响行洪，且仍具备通行条件，满足群众需求的道路、桥梁、码头，予以保留；对不再承担交通功能或存在重大安全隐患，且无文物等保留价值的严重阻水桥梁、码头等，由市交通委或各区政府按照权属或管辖权限,组织建设单位限期改建或拆除。
(十三)优化调整阻碍行洪的林木
规范河湖绿色生态廊道建设，优化调整河道内阻碍行洪的林木，确保不影响河势稳定和防洪安全。各区政府按照水利部和本市关于河湖“清四乱”的要求，通过清除、移栽、自然演退等方式，分轻重缓急，消除河道设计洪水条件下主流区及滩地淹没区现有林木造成的行洪安全隐患，对河道内其他区域内不影响行洪的林木，进行生态化改造，可通过疏伐和移栽，形成乔灌草结合、林水相融的滨水生态空间、绿色游憩走廊，维持或改善滩地空间作为动物栖息地、湿地或景观等生态功能，保护生物多样性，发挥其涵养水源、保持水土、净化水质等生态功能。河流滩地保护区的防浪林、上开口线与保护范围线(如无保护范围线，则取管理范围线)之间护堤林的，可长期保留。
五、加强水生态空间管控和监督
(十四)防范违法违规利用水生态空间
市规划自然资源、水务、发展改革、生态环境、交通、农业农村、园林绿化等部门和各区政府按照各自职责，依法依规严格实施管控，预防新增违法违规利用水生态空间的建设项目和各类活动。在相关建设规划、空间利用规划编制时，与水生态空间规划做好协调衔接。具有行政审批职能的市、区两级相关部门在城乡建设、基础设施建设、农业开发、造林绿化、景观提升等涉水建设项目审查审批过程中，严格项目前期论证和审查把关，依法履行涉水相关行政审批，确保符合水生态空间管控规划。严禁未批先建、越权审批、批建不符。
(十五)实施水生态空间勘界定标
市、区两级水务部门会同本级园林绿化等相关部门，结合水生态空间管控规划，按照管辖权限，依据市、区政府批准的河流、水库的管理保护范围和湿地的保护范围划定成果，通过设立界桩、标示牌等多种形式，明确标识管控范围。
(十六)强化水生态空间日常执法监管
市、区两级水务和规划自然资源、生态环境、园林绿化、农业农村等相关部门建立联动机制，部门之间、市与区之间实行空间信息共享，相互通报违法违规利用水生态空间的情况，并开展联合巡查执法。市、区两级水务、农业农村、园林绿化等部门按照职权分工，会同相关部门和执法单位加强对所辖水生态空间的巡查和执法监管，及时查处违法违规问题；加强舆论宣传引导，动员公众监督水生态空间管控规划实施情况。
(十七)发挥河湖长对水生态空间管控的统筹协调作用
各级河长办及时向本级河湖长报告责任区域的水生态空间管控重要情况，提请本级河湖长研究解决历史遗留或新增的重大问题，部署重点整治任务，协调有关责任部门和属地政府推进解决不符合水生态空间管控的难点问题。各级河长办和市、区两级水务部门加强督办，对整治水生态空间内违法违规问题不力的单位和责任人，进行定期通报和约谈，对重大水事违法案件实行挂牌督办。
六、保障措施
(十八)落实责任
市相关部门和各区政府要高度重视水生态空间管控工作，按照“多规合一”的要求，将其作为落实新版城市总体规划的具体措施，进一步加强组织领导，强化河(湖)长制作用，落实“一巡三查”机制，细化任务分工，明确工作责任，将水生态空间管控作为河(湖)长制考核评价的重要内容，考核结果作为各级河(湖)长和相关部门领导干部考核评价的重要依据。对履职不到位、存量问题整治不力，新增问题多发的单位和个人，由相关单位将问题线索按照相关规定和程序移送纪检监察机关。
(十九)加强学习宣传
加强与水生态空间管理相关法律法规的学习和宣传，提高全社会，特别是各级各部门公务员、专业技术人员对涉水法律法规运用水平，自觉将相关法律法规要求落实到水生态空间管控的各方面和全过程。
(二十)抓好实施评估
市、区两级水务部门会同本级园林绿化等部门，对所辖水生态空间管控规划实施情况，开展体检评估，每年体检一次，每五年评估一次，并作为城市体检评估的重要内容。根据体检或评估情况，对规划管控措施进行必要的调整，市相关部门根据需要制定或调整相关政策，属地政府要推动体检评估发现问题的整改落实。
(二十一)实行动态调整
当城市总体规划、防洪排涝等相关上位规划修编修订或调整，导致水生态空间的功能发生变化；河流改线、新建堤防或其他重要水工设施、区域产汇流状况发生重大变化；山区无堤防河道修建堤防等使局部区域标准洪水淹没范围发生变化；水库功能、特征水位发生重大调整；蓄滞洪涝区容积或淹没区域范围等发生重大变化；湿地功能或者范围发生重大调整等情况时，应及时调整或修编水生态空间管控规划，并按程序重新报批，确保符合现实功能需要和空间管控的要求。
(二十二)加强智慧监管
利用大数据、卫星、遥感、无人机等现代科技手段，加强水生态空间利用情况的巡查监测分析，加强对重点区域巡查力度，提高监控频率和时效性，推进问题智能识别、预警预判，及时发现和依法依规解决违法违规利用问题。
附件
市相关部门和各区政府任务分工
市发展改革委：按照审批权限，配合市水务局、市规划自然资源委做好新改建类建设项目和生态工程的前期规划论证工作，做好项目审批及固定资产投资保障工作。
市规划自然资源委：配合做好国土空间规划与水生态空间管控规划的协调衔接和水生态空间管控规划报审。按照水生态空间管控规划，加强新改建项目和生态工程的规划和用地审查，杜绝新增违规项目。对河流、湖泊、水库、蓄滞洪涝区管理范围和湿地保护范围内的基本农田及基本农田储备区调出成果，进行审核。逐步调整河流上开口以内空间为规划水域用地属性。在职权范围内，梳理核查水生态空间范围内现有项目的规划和用地等手续办理情况，严肃查处违法建设行为。
市生态环境局：做好生态环境保护相关规划和水生态空间管控规划的衔接。按照职责分工，加强水生态空间范围内生态环境执法监管与水务执法监管的联动。
市交通委：按照水生态空间管控规划和路网规划，组织实施水生态空间范围内所辖道路、桥梁的新改建工作。对规划不承担社会机动车通行功能的巡河路，制定交通导改方案，逐步停止社会机动车通行。
市水务局：组织编制市管河流、水库等水生态空间管控规划，指导各区编制区管及以下河流等水生态空间管控规划。加强市管水生态空间的日常监管，严格涉水审批监管，开展规划执行情况评估，杜绝新增违法建设，统筹组织整治违法违规设施，并监督其他不符合规划的存量建设和林木逐步清退。清退所辖水生态空间内的违法违规设施。
市农业农村局：按照水生态空间管控规划，加强水生态空间内现有农村宅基地和农业设施等的管理，指导各区不再新建不符合规划的农业设施，逐步腾退不符合规划要求的现有农业设施；与相关部门共同加强水生态空间内现有农村宅基地及建房管理工作。
市园林绿化局：配合编制水生态空间管控规划，做好涉及湿地的相关要求衔接。调整河流上开口以内的现状林地属性，不再按等级林地进行管理。指导各区伐移河道主流区内的树木，对不宜种植树木的水生态空间内的现有林木，不再组织更新改造。做好树木伐移相关手续的办理工作。
市国资委：协调市属相关国有企业加快清理腾退水生态空间范围内不符合规划要求的建设或设施。
各区政府：负责组织本区水生态空间管控规划的编制，并加强水生态空间管控。依法严格新建项目前期论证，杜绝新增各类违法违规项目。结合创建基本无违法建设区，推进拆除、整治违法建设。按程序调出河流、湖泊、水库、蓄滞洪涝区管理范围和湿地保护范围内的基本农田及基本农田储备区。对水生态空间范围内的存量违法违规设施、林木清理腾退和村庄人口与住宅改建等，加强管控。结合城镇化建设，逐步实现规划非保留村庄的搬迁和人口转移安置。
