问题的提出

《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）是我国第一部流域性立法，其第六条规定长江流域相关地方根据需要在执法方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。长江流域生态环境治理的基础在于良好的执法协作机制，其对于遏制长江流域环境污染和生态破坏、保障全流域生态环境健康、提高长江流域生态环境执法效能具有重要意义。然而，长江流域生态环境执法协作仍然受到文本规范和实践操作的双重约束：在文本规范层面，长江流域生态环境执法协作缺乏有效的法律保障，流域地方执法协作的立法支撑不足，对于执法协作的形式、范围、内容、权责等均缺乏可操作性的规定，导致流域内执法协作缺乏法律约束而流于形式；在实践层面，执法协作的动力不强、协作主体间责任不清，执法协作缺乏有效的监督和约束，致使协作主体消极执法，执法协作的效果并不明显。基于此，在《长江保护法》正式施行的背景下，如何应对长江流域生态环境地方执法协作存在的诸多问题，增强流域治理的效果，值得进一步思考。

长江流域生态环境地方执法协作的内涵及动因

长江流域生态环境地方执法协作的内涵

长江流域各地方政府之间环境执法协作的关键在于“协作”二字。协作是20世纪后期发展起来的政府管理理念，它是对以科层制的组织系统和“命令—服从”的行动逻辑为基础的传统政府管理理念的超越[1]。协作的基本含义是指两个或两个以上的组织围绕共同目标，共享资源、共同承担责任的联合行动[2]。行政执法协作是指各个行政执法机关依法建立起来的，各方各司其职、各负其责，又相互联系、相互协作的组织体系和工作运行制度[3]。长江流域生态环境地方执法协作作为行政执法协作的类型之一，指的是长江流域地方政府的两个或两个以上的行政执法机构各司其职，相互配合，依法查处生态环境违法行为的联合行动。它是长江流域相关地方之间的一种区域协同执法协作机制，其协作主体包括以下三个层面：一是不具有隶属关系的政府及其部门间开展的执法协作；二是一级政府内部的不同职能部门间就同一执法事项展开的执法协作；三是上下级政府及其职能部门间的执法协作[4]。长江流域生态环境执法协作的内容主要包括生态环境执法案件移送、信息共享、协助调查、联合执法等。长江流域生态环境地方协作执法是解决集体行动困境的重要方式，它将各利益主体纳入执法协作中，各方在共识的基础上展开博弈，有效解决流域治理中存在的“搭便车”、信息不透明等难题，以达成最佳的执法效果。

长江流域生态环境地方执法协作的动因

流域生态环境统筹整体化的现实需求

长江流域是一个集各种生态要素为一体的完整的、宏大的生态系统，与以行政区划为基底的“区域”不同，长江流域以水为基础和纽带，组成人与“山水林田湖草沙”的生命共同体，是各种自然因素与利益关系交织的综合体。流域涉及多元立体利益关系，包括自然、经济、地理、社会等多层面和水、生物、大气、土壤等多要素，具有功能的复合性[5]。流域内干支流、上下游、左右岸之间具有难以阻断的联动性，任何“节段”的疏忽或恣意都可能引发整个流域的危机与崩溃[6]。因此，在流域生态规律面前，行政区划的封闭性治理已经不能独善其身，流域内地方政府在长江流域生态环境治理上是“一荣俱荣、一损俱损”的命运共同体。以流域整体主义环境治理观为价值理念，长江流域地方政府要突破各自为政、行政分割的困境，加强生态环境执法协作，从流域共同利益出发，协同推进流域内生态环境的保护与修复。

流域水环境治理外部性的必然结果

长江流域水资源属于典型的准公共物品，流域水环境治理具有很强的外部性。排污成本和治污收益的非对称性，使得单个地方政府并不承担其区域内流域污染行为产生的大部分成本，也不能排斥其他区域享受其流域生态环境保护行为所产生的收益。地方政府可能基于自身利益考量，从而选择“搭便车”的行为，酿成“公地悲剧”[7]，最终导致长江流域生态环境的污染和破坏。在流域地方对立掣肘的情况下，上下游地方政府可能都选择不治理，如果缺少外部约束机制的有效制约，这种流域地方之间的非合作恶性竞争会愈演愈烈，只会导致流域水污染越来越严重[8]。应重新审视流域地方政府之间的“集体的非理性”行为，将流域内地方政府间的执法协作作为跨界污染治理的新思路，这样既不用重新界定行政区划，也不用调整环保执法体制，相比之下，在执法成本上具有较大的优势，可以有效地打击长江流域跨区域的环境污染和破坏行为。

长江流域生态环境地方执法协作的现实样态

文本规范方面

长江流域生态环境地方执法协作的有序运转需要以完善的法律法规以及相关的政策文件作为支撑，通过梳理发现，长江流域生态环境地方执法协作的文本依据主要有以下几个层面。

法律层面。一是概括式规定。如《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二十条规定了流域环境污染和生态破坏的二元治理体制，即国家针对跨行政区域的重点流域环境污染和生态破坏建立联合防治协调机制，实行统一的防治措施，除此以外的一般跨行政区域的流域环境污染和生态破坏，由上级人民政府协调解决，也可由地方人民政府协商解决。虽然该规定并没有明确提出流域环境执法协作的内容，但流域环境执法协作也应被认为是我国地方人民政府协商解决跨行政区域环境污染和生态破坏问题的应有之义。二是间接式规定。如《长江保护法》第六条规定了长江流域的地方协作机制，其包括地方协作立法、地方协作编制规划、地方协作监督执法等。地方监督执法意味着长江流域各级地方政府可通过协调议事、信息通报等方式，开展必要的流域合作监督、协作执法[9]。

地方性法规层面。长江流域各地的地方性行政法规甚少对生态环境执法协作作出规定，值得一提的是，2023年3月1日起施行的《江苏省长江船舶污染防治条例》设专章规定了“区域协作”，其中规定了江苏省人民政府应当与本省长江水域相邻省（市）人民政府建立船舶污染防治协调机制，协商解决船舶污染防治重大事项1。沿江设区的市、县（市、区）人民政府应当建立跨行政区域船舶污染防治协作机制，协同开展跨行政区域船舶污染防治工作，实施联合监测、共同治理、联合执法、信息共享2。

政府规范性文件层面。长江流域生态环境地方执法协作的内容大多在一些政府规范性文件中得以体现，早在2008年，原环境保护部发布的《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》就规定了跨省界流域的地方政府在定期联席会商、信息互通共享、联合采样监测、联合执法监督、协同应急处理等方面加强协调与合作，建立预防与处置跨省界水污染纠纷长效工作机制。2013年，原农业部办公厅印发《渔业行政执法协作办案工作制度》，其中对渔业行政执法协作的原则、启动方式、程序等作了明确的规定，在推进长江流域渔业执法协作，规范跨域渔业违法案件查处工作、提高执法效能等方面发挥了重要作用。2020年，生态环境部、水利部联合印发《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》，其中规定跨省域上下游省级政府之间应建立具有约束力的协作制度，增强突发水污染事件联防联控合力，上下游省级政府间可通过签订协议等方式，落实责任、处理纠纷。2022年，生态环境部、国家发展和改革委员会等多个部门联合制定发布《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》，其中明确指出要完善跨部门、跨区域执法协作机制，严格查处非法取水、侵占河道岸线等破坏水生态水环境的违法行为。

通过上述对长江流域生态环境地方执法协作的法律、法规及规范性文件的梳理发现，我国法律只是概括性地、间接地规定了流域生态环境执法协作机制，操作性不强，在行政法规层面几乎没有涉及流域生态环境执法协作的内容。虽然江苏省发布的地方性法规“先行先试”规定了执法协作的主体、范围、内容等，但执法协作的范围较窄，仅限于跨行政区域船舶污染防治协作。另外，我国在长江流域生态环境执法协作方面出台了一系列政府规范性文件，但由于这些“软法”效力层级低，大多为倡导性的条款，不具有强制力，地方执法协作的动力和效果都受到很大的制约。

实践探索方面

近年来，长江流域相关地方的生态环境执法协作在实践中愈发频繁，生态环境执法协作活动类型多样、层级复杂。从协作的主体看，长江流域生态环境地方执法协作主要有以下四种情形。

跨省级行政区政府之间的执法协作

与省域内跨市县的流域环境治理相比，跨省界流域环境治理往往涉及主体利益较多，情况更为复杂，如不及时、有效处理，将会造成重大的环境和社会影响，因此跨省级行政区域政府之间的协作显得十分必要。近年来，长江流域各地方签署了一些执法合作协议并开展了联合执法活动。如2021年5月，湖北、湖南、安徽、江西、重庆五省（市）在武汉签订了《长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议》，自此，五省（市）间建立了联席会商、执法联络员、协作共治、应急协同等制度，形成了打击破坏渔业资源违法行为的执法合力。2021年9月1日，贵州省遵义市、毕节市，云南省昭通市，四川省泸州市三省四市人大常委会经协商一致，共同签订《加强赤水河流域保护协作协议》。协议的内容包括督促赤水河流域执法部门建立健全联动执法协作机制，开展执法检查，加大执法力度，从严打击破坏赤水河流域生态环境的违法犯罪行为等。

跨省级行政区政府部门之间的执法协作

跨省级行政区政府部门之间的执法协作有利于保持行政平衡、整合行政资源、降低行政成本。2021年至今，生态环境、公安等部门连续在长江流域沿江省市查处6700多起环境违法行为，在渝鄂、黔赣、川渝等地区分别建立专案查办、区域交叉检查、联合执法等制度3。例如，2020年9月3日，四川省生态环境厅、重庆市生态环境局共同签署了《深化川渝两地水生态环境共建共保协议》。依照协议，双方逐步统一两地水污染排放标准和技术规范，开展了多次联合执法专项行动，着力破解跨界污染协同治理难题。

省级行政区域内政府之间的执法协作

为了解决省域内流域环境治理的难题，省级行政区域内政府间采取协调合作执法的情形在实践中较为常见。例如，2022年5月13日，贵州省贵阳市与遵义市按照《筑遵两市乌江流域生态环境保护联动协议》，成立了联合执法检查工作小组，对乌江流域开展联合执法活动。通过这次联合执法行动，进一步强化了贵阳市与遵义市“信息互通、数据共享、联防联治”生态环境执法合作机制，推动跨区域联合执法工作制度化、常态化。

省级行政区域内政府部门之间的执法协作

由于政府各个工作部门具有不同的管理领域和专业分工，而单一部门所掌握的资源和信息有限，不能解决流域的整体性问题，执法协作成为部门间沟通的桥梁。为了实现部门集体治理流域环境的最优效果，长江流域各地方省级行政区域内政府部门之间开展了形式多样的生态环境执法协作活动。如2022年，湖北恩施土家族苗族自治州（以下简称“恩施州”）自然资源和规划局、生态环境局、水利和湖泊局、农业农村局、林业局等9家单位围绕恩施州域长江大保护共同目标加强协作，出台《关于建立恩施州域长江大保护多元共治协作机制的实施意见》，明确职责分工，加强协作，并组成联合巡查队，对长江流域“四乱”现象进行治理，对非法电鱼、未按规定设置河长公示牌等情况进行巡查，共同凝聚长江大保护的法治合力。

从上述内容看，长江流域生态环境地方执法协作还处在摸索和起步阶段。从形式上看，地方执法协作一般以各方签订执法协作协议、出台执法协作规范性文件、开展一系列执法协作活动的方式展开。在地域上，不再以行政区域为界线，而是以流域整体治理为目标，加强政府及部门间的合作，共同推进流域治理的效果。在部门上，不再强调分头行动，而是多部门联合行动，在信息共享、应急协同、联防联治等方面进行深入协作，高效推进流域协同执法工作。然而，由于不同区域执法协作主体利益诉求、环境控制能力等的不同，当前的执法协作较为松散，尚未形成制度化的协作机制。2022年6—9月，全国人大常委会在对《长江保护法》的实施情况进行执法检查时发现，长江流域的执法协作机制不够健全，流域内政府部门间信息共享不够充分，存在合作虚多实少、效果不够稳定等问题4。

长江流域生态环境地方执法协作面临的困难

执法协作的立法支撑不足

在推进长江流域生态环境地方执法协作过程中，立法支撑是基础，完备的执法协作法律法规体系是实现长江流域生态环境协同治理的基本保证，但从目前来看，我国长江流域生态环境地方执法协作立法保障不足。行政执法协作本质上是行政机关的行政行为，但在我国具体行政行为的基本依据（如《中华人民共和国行政处罚法》）中尚未有关于行政执法协作的规定，这就导致其与笼统规定行政执法协作的《长江保护法》产生了一定张力，长江流域生态环境执法机制尚难以得到具体细化。另一方面，如上文所述，虽然《环境保护法》第二十条和《长江保护法》第六条规定了长江流域相关地方根据需要建立执法协作机制，但其规定均较为原则，对于执法协作的内容、方式、程序等均没有规定，实操性不强。长期以来，长江流域内地方政府之间的执法协作主要是以“合作协议”“备忘录”等文件作为依据，这类文件具有明显的政策性和宣传性，对协作各方缺乏必要的约束力。在实际中，能否有效开展执法协作取决于协作主体的动机、配合度、自身社会经济利益等因素，从而使得流域执法协作出现随机性、应急性、规避性等特征。

执法协作的内生动力不强

长江流域生态环境地方执法协作通常是在研讨会、论坛上签署协作协议建立的，考察这些协作协议的内容可以发现协作机制的启动条件不明确，执法协作的内生动力不强。《长江保护法》第六条只规定了长江流域相关地方根据“需要”建立生态保护地方协作机制。对于何种情况下可以启动地方协作机制，何种情况下不予启动缺乏规定，从而导致启动困难。在此情形下，能否启动长江流域生态环境地方执法协作机制主要依赖协作各方主体的自觉性，但在现实中，这种自觉性受多方面因素的制约。地方政府是各自行政区域的利益代言人，有各自独立的利益关照，囿于属地化管理的惯性思维，其很少与相邻地区进行沟通和协商，且各方在执法协作的达成目标、预期成本、收益等方面并不一致。更为重要的是，地方政府间的信任关系是进行执法协作的基本前提，各方的信任状态越高，协作意愿就越强。协作各方由于受执法信息不对称、协作目标及成本收益认知存在差异等因素影响，在协作中会表现出相互猜忌、互不信任[10]。这些都直接影响了长江流域各地方进行生态环境执法协作的动机。

执法协作的责任界定不清

与传统的区块治理模式相比，流域治理所涉及的关系更为复杂，其实施的最大问题是如何界定流域地方政府之间的责任关系以及如何协调他们之间的利益冲突[11]。目前，在立法层面，关于长江流域生态环境地方执法协作法律责任的规定几乎是空白的。在政府规范性文件层面，原农业部发布的《渔业行政执法协作办案工作制度》（2013年修订版）第十三条规定：“对开展协作办案工作组织领导不力、不配合或消极应付，以及不按本制度开展工作的单位和个人，要予以批评；造成严重后果的，应依法追究相关单位和个人的责任”，但如何界定“严重后果”以及追究何种形式的责任并未明确。且长江流域地方政府签订的多数执法协作协议也未对协作主体之间的法律责任进行约定，进而使得执法协作本身对于受请求执法协作主体而言尚未形成法定或约定的义务，其可以拒绝予以协作而不承担任何责任。此外，若协作行为受到违法指控，责任的归属也将成为问题。可见，协作主体的责任界定不清，不仅不利于长江生态环境的合法有效治理，而且一旦协作中出现问题无人承担责任，协作执法的有效实现将会受到阻滞。

执法协作的监督约束不够

良好的执法协作监督机制是执法协作顺利开展的重要保障。环境执法协作本质上是一种以利益分配为指向的联合行动，由于有限理性、地方保护主义等原因，在生态环境执法协作过程中蕴含着协作主体之间的利益博弈，这容易使其在形成决策和具体行动方面偏离公共利益取向[12]，因而需要建立相应的监督机制对各方执法协作主体进行督导和约束，使各方参与主体在相互监督中实现高质量协作。目前，在我国长江流域生态环境治理过程中尚未形成有效的执法协作监督机制。首先，长江流域生态环境地方执法协作的参与主体间多为沟通协商、信息共享的平等地位，不存在特定的管理主体，协作主体之间没有建立起相互监督的运行机制。其次，流域“上下游、左右岸”不同辖区的执法标准和规范化程度存在较大差异[13]，造成监管标准的不统一，从长远看，难以保证长江流域生态环境执法协作监管的公平性和高效性。最后，地方政府的属地治理遵循以行政区划为边界的监管模式的惯例，造成长江流域生态环境监管权力分割、监管信息孤岛、监管力量不足等问题，监管的碎片化不仅会制约执法协作的有效运行，而且影响长江流域生态环境治理绩效。

长江流域生态环境地方执法协作的优化与整合

健全流域生态环境地方执法协作配套法律规定

完善的法律法规体系，有助于实现长江流域生态环境地方执法协作的规范性和有效性。首先，建议在《行政处罚法》中增加行政执法协作的规定，对行政执法协作的性质、目的、原则、功能进行顶层设计，从而为我国生态环境执法协作机制的细化设计提供合法性保障。其次，《环境保护法》作为我国生态环境保护领域的基本法，应明确规定生态环境执法协作机制的相关内容。同时，制定《长江保护法实施细则》对长江流域地方执法协作的启动条件、范围、权责分配等作进一步规定，充分保障各执法协作主体的利益。最后，跨域生态环境执法协作的前提是统一执法依据和标准。法律、法规仅能作出原则性、一般性的规定，法制统一还需要依靠流域各地生态环境协同立法来实现[14]。虽然长江流域相关地方已经开始探索生态环境的协作立法并取得了一些成效，但跨域协作立法尚在起步阶段，长江流域各地方政府应建立协作立法联络机制，在清理各地间存在冲突或涉及地方保护主义的地方性法规的基础上，制定立法规划，实现流域上下游、左右岸环境执法标准的统一，为长江流域生态环境地方执法协作奠定实体法基础。

建立流域生态环境地方执法协作的激励和信息共享机制

长江流域地方政府之间在流域生态环境治理中的不同利益博弈使得执法协作机制不可能自发建立，以流域水污染治理为例，地方政府是辖区内流域水污染治理的主体，追求的是本行政区域利益的最大化，缺乏对其他区域利益的考虑。如何调动地方政府执法协作的积极性，对流域水污染进行协同治理，从根本上取决于激励和信息这两大关键因素。制度设计只有实现激励相容和克服信息问题，才能调动各方积极性进行协同治理[15]。长江流域生态环境地方执法协作应建立完善的激励机制和信息共享机制。

激励机制层面。一是要将生态环境保护效果作为考核地方政绩的重要指标，并将地方进行执法协作的举措和成果作为对地方政府政绩考核的重点内容。二是加大对经济薄弱地区的帮扶。长江上中下游地区经济发展水平各异，若进行生态环境执法协作，难免会给经济薄弱的地方政府带来不利的影响，为此，上级政府可对长江流域经济薄弱地区给予技术、政策、经济等方面的扶持，调动其进行执法协助的主动性[16]。三是建立人性化的执法奖惩机制。对在执法协作中表现突出、取得显著成效的部门给予表彰和奖励；对执法协作工作不配合或消极应付的部门，要给予批评，造成严重后果的要追究相关责任，从而提高执法协作的积极性。

信息共享层面。一是建立长江流域生态环境执法信息共享平台，及时发布流域水文、环境质量、污染源、工程项目运行等环境信息，做好信息共享互通，为环境执法协作提供信息依据。二是长江流域生态环境执法协作主体间定期召开信息通报会，进行充分的交流沟通，化解环境执法信息不对称、不透明的问题，增强环境执法协作的信心和动力。三是执法协作案件结案后，协作主体间要进行执法结果信息的反馈，总结经验，为未来深度协作奠定基础。

明晰流域生态环境地方执法协作主体的责任归属

长江流域生态环境地方执法协作能力的提升，首要的是合理配置执法协作主体的法律责任。首先，对在长江流域生态环境地方执法协作中组织领导不力、不予配合协作或消极应付的主体应科以严格的惩罚措施，才能威慑主观上不愿意提供执法协作的部门或个人，且责任的设定需具有明确性和可操作性，如果过于模糊笼统，则同样不利于追究部门及相关人员的责任。其次，应明确跨域生态环境地方执法协作中对行政相对人造成损害时的责任承担方式。如前所述，长江流域生态环境执法协作可能会涉及多个部门，其责任的分担应依法在执法协作协议中明确规定。一般情形下，生态环境执法协作往往有主办单位和协办单位，执法案件一般由主办单位发起，主办单位在环境执法协作居于主导地位，其应负主要责任。协办单位在主办单位的部署下，对其工作要求进行积极配合，承担与其过错相适应的责任。最后，长江生态环境地方协作执法协议中也应对行政相对人或第三人受到执法损害时的救济方式进行规定，以防止在行政相对人或第三人因为不作为、乱作为而遭受损害时，长江流域各地的执法部门以执法协作为由相互推诿责任。

完善流域生态环境地方执法协作的监督和约束机制

为保障长江流域生态环境地方执法协作主体间执法工作的有效衔接，强化执法力量，最主要的是要加大执法协作监督力度。一是要加强内部监督。由协作主体的共同上级主管部门或者是具有法定监督权的部门进行监督，督促执法协作部门合法履责，避免不作为、乱作为和相互推卸责任的现象。同时，按照“统一标准、统一监测、统一执法”的监管要求，通过整合监管力量、统一监管标准、集中流域地方政府监管权力等途径，保证长江流域生态环境地方执法协作监督的公正性和有效性。二是实现相互监督。执法协作为协作主体间相互执法监督提供了良好的平台，在协作过程中，不同的执法协作主体可以互相监督制衡、取长补短，化解彼此间的不信任，从而保障执法协作工作的合法有效开展。三是强化外部监督。推动长江流域生态环境执法信息公开，通过完善举报、投诉、听证等相关渠道，发挥社会公众对流域地方生态环境执法协作的监督作用，这不仅有利于抵消地方保护主义对流域生态环境执法协作的干扰，还有助于长江流域生态环境地方执法协作的顺利完成。

结语

长江流域生态环境治理具有整体性、系统性及外部性等特征，且流域治理往往涉及生态环境、水利、交通运输等多个部门的职能权限，因而地方协作执法被认为是解决跨域问题的有效方式之一。长江流域生态环境地方执法协作尽管具有整合区域性分割行政资源的功能，但在执法协作相关法律制度、责任体系、监督保障等还未臻完善的情况下，协作执法机制的功能实效未免大打折扣。长江流域地方政府间签署的地方执法协作协议虽然可以助成流域协作执法的实施，但缔结协议的过程要考量的利益因素众多，并且协议纠纷、履行保障等并不是一纸协议或协议缔结方所能解决的。从一定意义上来说，长江流域生态环境地方执法协作效果的实现，有赖于健全的法律法规的支撑、执法协作动机的强化、清晰明确的责任界定以及完善的协作监督约束机制。当前，长江流域生态环境地方执法协作的理论和实践还处在探索阶段，未来还需进一步思考和研究。