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流域水环境综合治理PPP模式探究

国际节能环保网  来源:水工业市场杂志  作者:庞洪涛等  日期:2018-02-07
  一、流域水环境治理存在的问题
 
  流域水环境治理具有系统性、复杂性、持续性和高投入性,目前我国流域水环境治理陷入“反复治理、反复污染”的僵局,对流域水环境系统性梳理和分析不足,以点为基础的环境治理项目无法产生出长期稳定的整体流域治理效果。
 
  1.流域水环境治理技术体系不成熟
 
  以污水处理厂和截污管网建设消除点源污染为主导的传统水环境治理模式和技术体系,无法系统性和持续性地解决流域水环境反复治理、反复污染的问题。流域水环境综合治理涉及到水利、环保、市政、生态、景观等多个专业,包括防洪排涝、截污治污、生态修复等多项子工程。各专业虽有丰富高效的技术措施和较为完备的技术体系,但目前对这些技术的集成能力较弱,流域水环境治理的综合技术体系尚未形成。若各专业配合不利难以保证各单项技术的运行效果,也无法实现系统的长期稳定,从而导致流域水环境治理短期效果尚可,长期恶化反复。因此,流域水环境治理中要注重多专业的配合,并重视各专业的技术整合,形成适宜于流域水环境治理的集成技术,实现水环境治理的最优设计、强化管理和长效运行。
 
  2.流域水环境治理责任不明确,缺少终极责任人
 
  水环境治理跨行政区域、跨政府部门,导致条块分割、各自为政、多头治水,责任边界不清晰。在政府主导的投资模式下,项目从设计、投资、建设到运营各个环节独立操作,没有终极责任人。设计方以投资基数收费,直接导致设计的投资超前、概算偏大;建设方仅需按照施工图施工,无需对设计不合理之处进行调整优化,建设质量也不需对后期运营负责,从而增加后期维护难度,运营成本居高不下。水环境治理项目中,设计方、建设方和运营方,常出现责任推诿的现象。
 
  3.流域水环境治理市场融资和管理效率低
 
  20世纪90年代中后期,我国水环境治理所需资金以政府,尤其是城市政府的财政收入、借贷以及由政府主导的行政事业性收费为根本支撑。由于各地区工业化和城市化进程的加快,近年来流域水环境治理出现了巨大的投融资缺口,投资不足仍是水环境保护面临的重要矛盾。政府平台公司外在缺乏监督压力,内在缺乏技术进步和管理改革的动力,投资及管理效率低下成为政府主导投资模式下的顽疾。
 
  二、流域水环境治理的PPP模式
 
  PPP是政府和社会资本合作的简称,PPP模式近年来成为流域水环境治理和后期运营维护的市场化模式之一。PPP模式能够有效地解决流域水环境治理中存在的问题,实现公共资源的有效配置。
 
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  三、流域水环境治理典型PPP项目案例
 
  南明河水环境综合整治二期项目
 
  1.项目概况
 
  南明河是贵阳市的“母亲河”,全长118km,流域面积6600km3。随着经济的快速发展,南明河及上游市西河等支流水质变成劣五类,河道丧失自然净化能力。为系统性解决南明河流域水环境污染问题,贵阳市政府下定决心,开放市场,先行先试,通过公开招标方式,引入技术、资金实力、社会责任强的社会资本,采用PPP模式治理南明河。
 
  社会资本充分发挥专业技术优势,从流域层面科学制定顶层方案。南明河水环境综合整治二期项目以提升水质为核心,以支流治理为关键,以污水处理设施(厂、管网)建设为重点,分为两个阶段实施。二期一阶段:新建新庄二期、花溪二期等污水处理厂(共42.5万m3/d)及配套管网,以及新建污泥资源化处置5OOt/d,对南明河干流截污系统完善和生态修复;二期二阶段:新建金阳二期、金百、贯城河等污水处理厂(共14万m3/d)、南明河生态修复、花溪河支流治理及流域环境物联网信息化监管系统建设等项目,以确保南明河流域生态水环境持续稳定变好。
 
  2.项目实施
 
  通过项目实施(2014年8月至2016年3月),南明河水系水质得到持续有效改善,干流段主要污染物指标COD已稳定达到地表水III类水质标准,大部分河段氨氮(NH3-N)达到地表水IV类标准,黑臭问题基本解决,水体实现根本性转变,水质得到有效提升,河道水生植物河底覆盖率从15%恢复到70%,水生态健康系统显著改善。南明河水环境治理成为国内乃至国际城市采取PPP模式进行流域治理的成功典范,该项目真正实现了“少花钱、多办事、办好事”。
 
  3.PPP运作模式
 
  项目总投资27. 27亿元,其中项目公司自有资本为6. 27亿元,占总投资比例为23 %,其余21亿元(占总投资比例为77 %)由项目公司负责融资解决。南明河水环境整治项目签署PPP协议后,社会资本在国开行和中国银行的支持下,通过“境内+境外”相结合的融资模式,落实了长达十年期基准优惠利率的自营项目贷款。
 
  为保障社会资本合理的投资收益,项目采用“特许经营+政府购买河道服务”PPP组合模式,其中污水处理厂及污泥处理中心特许经营期为30年,河道服务项目特许经营期10年。
 
  贵阳市政府授权市城管局与社会投资人签订PPP项目合作协议,项目公司与股东方签订股东协议,与金融机构签订融资协议,与施工总包方签订工程承包合同,及与其他相关方分别签订运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等,共同构成贵阳市南明河二期水环境综合整治PPP项目的合同体系。
 
  政府对社会投资人进行绩效考核,政府按服务付费。为确保项目良好运转,贵州省市环保系统不定期进。行夜查和突击检查;政府还开通了“12319”环保投诉平台,通过社会群众实现24小时实时有效监督。
 
  大理洱海环湖截污项目
 
  1.项目概况
 
  洱海是大理的母亲河,在区域经济发展中应坚持统筹,实现城乡发展一体化,要像保护眼睛一样保护洱海生态环境,像对待生命一样对待洱海生态环境。在大理地方财政能力有限的情况下,引入PPP模式治理洱海水环境,选定社会投资人实行本项目。
 
  大理洱海环湖截污工程包含污水处理厂、环洱海截污干管(渠)、河道截污管、村庄联络管、污水提升泵站、污水厂尾水利用工程,涉及环洱海八个乡镇,近期(至2020年)工程占地17. 9公顷。工程按照“一次规划、分期实施”的原则,一期新建6座污水处理厂及配套管网,收集和处理洱海东岸、北岸、西岸的生活污水。
 
  2.项目实施
 
  2016年9月,大理市全民健身中心附近的截污干管已完成开挖并正在进行埋管作业;双廊、挖色、上关、湾桥、喜洲、大理古城新建的6座污水处理厂也已全线开工。项目建成后,服务范围达66. 41平方公里,服务人65. 28万人(2050年),截污主干管居住区覆盖率达到100%河道截污干管覆盖率达到100%。污水处理厂处理规模达到远期(至2030年)11. 8万立方米/日,近期(至2020年)5. 4万立方米/日,出水达到国家一级A类排放标准。本项目中污水就近分片处理,尾水进入湿地净化、进行有效回用,形成完善的污水收集、处理、回用体系,降低入湖污染负荷,实现水资源循环再生利用。
 
  3.PPP运作模式
 
  项目总投资34. 68亿元,建设期中政府补贴6. 58亿元(建设期中资源保护费投入),项目公司需投资28. 1亿元。项目公司通过股权融资和债权融资结合的方式,其中项目公司资本金8. 43亿元,债权融资19. 67亿元。
 
  大理洱海环湖截污项目采用“特许经营+政府购买服务”的PPP模式,其中污水处理厂采用BOT(建设—运营—移交)模式,合作期限为30年,截污干管(渠)、提升泵站工程、生态塘库工程、再生水利用等工程采用DBFO(设训—建设—融资—运营)模式,合作期18年,政府采用购买服务的方式向项目公司支付政府购买服务费,分为可用性付费和运营维费。
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