【环境监测数据造假，不仅直接误导环境管理决策、贻误环境治理时机，还对生态环境和公众健康造成损害，理应让法律的钢牙利齿“咬断”已经形成的各方利益链条】
2016年7月27日上午，最高人民法院召开推进环境资源审判工作研讨会，并发布《中国环境资源审判》白皮书。
环保力度有所加强
近年来，在最高人民法院的推动和指导下，各级法院不断加强和创新环境资源审判，为推进生态文明建设与绿色发展提供了有力的司法服务和保障。据统计，2002年至2011年，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件118779件，审结116687件。2012年1月至2016年6月，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件575777件，审结550138件。
白皮书的发布全面展示了中国环境资源司法审判工作两年来取得的巨大成绩，向社会提交了一份非常漂亮的成绩单。这份环境资源司法审判方面的成绩单不仅仅事关环境资源保护，更是中国可以对外展示的生态保护和绿色发展的成绩单。也许很多人要问，执法力度如此之大，为什么自己感觉不出来身边的污染变少?这就要从环保执法当局和主要污染企业这双方“当事人”身上找原因了。
环境执法困局
环境保护重在环境管理，而环境执法是环境管理的主要手段。环境执法具有环境法和行政法的双重特点，并且遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。发挥好环保的执法功能，必将使得环境治理工作更上一层楼。而现阶段，环境执法仍存在很多有待改善的地方：
1. 基层环境执法机构独立性较弱。由于环保的人、财、物都属地方，受制于地方，就必须听命于地方。因此，在行政执法中受地方人为干扰较多，许多地方环境执法部门形同虚设。而且，现阶段的环保工作仍然缺乏联动执法机制协调合作。在基层环境执法中，环境保护长期以来被认为是环保部门一家的事情，因此这种环保“单打独斗”的问题一直没能得到根本性解决。
2. “倒金字塔”形结构弊端多。从机构的地位来看，环保部门的机构地位呈“倒金字塔”形，即中央和省级机构的力量较为强大，专业化色彩突出，高级研究人才较多，相比之下，市、县一级环保部门的力量明显要单薄得多。
环保部门的执法力量结构也呈现“倒金字塔”型，中央和省级执法力量雄厚，而市、县、乡级的执法力量较弱，有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一到两人，而部分乡镇根本没有任何执法力量。
3. 环保执法权“过软”。环境保护虽然被确定为中国的一项基本国策，但是就实际情况而言，环保法律、法规与这一国策地位相比显然不相称，其中一个重要的方面就是对不法排污企业的强制手段不硬，环保部门执法难。例如，在行政处罚决定书生效3个月以后，环境执法机关可以申请法院强制执行。而法院强制执行前需要审查，有的企业在法院强制执行之前被转让，导致无法强制执行;另一种情况是，法院告知不能强制执行，因为企业已经建成，只能走另一个法律程序，责令企业停止生产，这可能会拖上一年甚至几年，造成污染扩大。
4. 环保执法经费严重不足，执法设备与手段十分有限。科技水平不高，物质装备落后，严重制约了环境执法监管的顺利开展。即使发现环境行政违法行为也往往无力进行查处，难以有效追究违法者的环境行政法律责任。其次，环境执法监管队伍整体素质不高，执法监管业务水平低。在实践过程中，很多区县因为人才欠缺，没有相关专业的人员参与。有相当一部分环境监察人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，缺乏环境管理实践经验，导致他们在履行法定职责时，腰杆不直，不敢碰硬，不依法执法，甚至违法执法。
5. 地方政府存在保护主义思想。当前中国的政绩考核制度，其整个评价体系往往以经济增长为指标，只重视经济发展而忽略环境保护，有的甚至不惜破坏环境利益来追求经济发展。虽然有明文规定地方各级政府对本辖区的环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制，但没有健全的落实制度，没有一套行之有效的考核办法，使地方政府没有受到强有力的约束，对环境执法支持不够，大量环境违法行为得不到及时纠正和查处。
[pagebreak]6. 公众法律意识淡薄。公众参与是促进环境执法顺利有效进行的重要方式之一，而现在公众还没有树立用法律武器来捍卫自身合法权益的理念。同时，因为在环境保护领域内维权途径的稀缺，以及昂贵的维权成本，使公众缺乏维权热情。
企业数据造假仍是薄弱环节
按理说，“史上最严”、“长着牙齿”的新环保法悬于企业头顶，环保部督查力度不断加大，企业应该没有胆量“任性”超排。但从报道来看，仍有部分企业照旧排污，甚至被环保部连续多次通报。这其中很重要的一个原因就是部分企业存在侥幸心理，在数据作假上“动脑筋”。有数据显示，环保部及6个督查中心检查1万多家企业，存在问题的企业就占10%。2015年，全国共发现2658家污染源自动监控设施存在不正常运行、超标排放、弄虚作假等问题。
1. 弄虚作假花样多且成本低、收益大。对企业来说，只用少量投入就可节省污水、废气处理设备运行的不菲成本。排放废气和废水的企业在监控设备上作假的手段多样、技术升级、逐渐隐蔽化，这也是当下全国环保督查面临的新形势。
从全国看来，排放废气企业的作假情况，比排放废水的企业更为普遍，也难被察觉。排放废气的企业造假相对更容易，无论脱硫还是脱硝设备，均可以不加料让设备空转，而一旦有环保检查时，几分钟之内就可加料，数据可以迅速恢复正常。而排放废水企业的污水处理设施如果平时不启用、闲置设施，菌种微生物会发生变化，突击检查时，临时开启也无法达到正常处理水平，造假更易被发现。另外，排放废气的企业排放的大气污染物有瞬时性，而排放废水的企业的不达标排放可能会造成死鱼、水质恶臭等明显现象，当环保部门溯源检查时，易被发现。
2. 环境违法行为从“偷排”转为“偷数字”。在近几年的环保系统中，常常需要对众多的污染排放点进行在线实时监测，然而企业也可以对监测数字动手脚，通常发生在样品采集阶段、分析测量阶段和数据传输阶段。干扰在线监控设备，对传输数据作假的方式主要有两种，一种是通过修改设备工作参数等软件，让监测显示数据与真实排放数据在系数换算时产生多位倍数的偏差，制造达标假象;另一种是破坏采样系统等硬件，直接让排放数据看似合格。
企业造假往往十分隐蔽，环境执法人员抓不到确凿的证据，企业便死不承认。企业的这些造假手段无疑加大了环境执法的难度，而环保部门有时出于无奈也不得不造假。
环保部门数据也存在造假现象
新《环保法》对环境数据造假行为明正典刑，为避免数据失真，其中一大亮点就在于加重了行政监管部门的责任，规定了严厉的行政问责措施。而环保部门在此压力之下还存在数据造假现象，主要是由于环保部门自身地位所限。
1.迫于压力，无奈造假。各个地方的环保局都是当地政府的组成部门，环境监管实行属地管理，在创建环保模范城市、全国空气质量城市排名等环保政绩的强大压力下，有些地方的环保部门往往不敢拿出真实数据。面对短期内实在完成不了但又必须完成的任务，环保部门的有些数据就容易出问题。比如说，各地在雾霾治理和空气质量改善方面，尽管做了大量艰苦细致的工作，但可能短期内的数据不理想，这时有的地方就会采取一些“非常措施”。虽然环保部要求，对国控污染源每月至少例行检查一次，对非国控污染源每季度检查一次。但因专业人力不足等，并无法做到全面监督。
2. 环保部门成数据作假的“帮凶”。一些地方环保部门或配合、或参与到企业作假的过程中，以“帮助”地方政府减轻考核压力、完成环境质量指标。上级考核下级的一个指标是企业环保达标率，此考核方式导致属地环保部门站在企业立场，甚至纵容数据作假。在某些以重工业为支柱的地方，为了保证本地区的经济增长，环保部门也会在各方压力下选择睁一只眼闭一只眼。
[pagebreak]3. 环保部门的监测能力与应该承担的繁重监测任务严重不匹配。环保队伍在执法过程中，也想得到真实数据。但有些问题即便在现场，由于缺乏管理经验，以及限于现场执法的技术手段方法，也未必能检查出来。虽然现在各种监测仪器越来越精密，但市、县两级环境监测站人手不够和部分人员专业素养较低的情况仍普遍存在，加之少数监测人员责任心不够强，也容易导致部分监测数据质量出问题。污染源在线监测网络投入使用的同时，不少地方的环境监管并没有随之配套加强，致使其没有收到应有的监管效果。
4. 企业“任性”超排还是因为惩罚太轻。地方环保部门对违法企业处罚轻的原因之一，或许是因为对其自身缺少问责或问责太轻。尽管新《环保法》将对负有环保监管职责的官员实行“更严厉的问责”，但从实践来看，环保官员因监管不力受到严厉问责的并不算多;如果环保官员害怕被问责，相信会依法严肃查处并监督企业整改到位。
从源头杜绝环保数据造假
环境监测数据造假，直接误导环境管理决策，贻误环境治理时机，对生态环境和公众健康造成损害，也会严重影响政府部门的公信力。笔者认为，对环保数据造假行为，理应穷追猛打，让法律的钢牙利齿“咬断”已经形成的各方利益链条。
目前地方在处罚这类犯罪行为时，企业往往找“替罪羊”，让实际的操作人员顶罪，而真正的幕后指使者却很难受到处罚。对此，可以借鉴河南省环境保护厅环境违法“黑名单”的管理办法，对环境违法企业实行黑名单制度，进入征信系统。一旦出现环境监测数据造假等行为，企业在贷款、企业法人代表乘坐飞机或住酒店时都会受到限制。
要保证环境监测数据的真实，环保部门还要把功夫用到企业身上，从环保数据的源头抓起。针对环境监测数据弄虚作假的违法行为，提高处罚标准，加大、加重对企业的罚款，追究其法律责任。应该坚持两点：一是经济处罚应该大于污染治理的成本，防止企业宁可被罚款也比自己处理合算;二是经济处罚要大于其对社会环境造成的危害，如果罚款小于其造成的危害，政府和人民就要吃亏。在制定处罚标准的基础上“按率计算，论罪惩罚”，而不能让犯罪者受到“天花板”的保护。
三分建设，七分管理。污染源自动监控系统不是装完就万事大吉，它也不可能解决所有的问题，因此，日常监督检查尤为重要。首先，环保部门要站在科学立场上获取和公布环境数据，不能怕引起公众恐慌就刻意粉饰太平;其次，只有让环境执法真正硬起来，才能让公众相信环境数据的真实性，才能更方便环保部门执法。
除了增强法律层面的问责力度，还要扩大环境监测的参与度，让新闻媒体和社会公众对环保监测进行全程监督，让环境监测数据造假行为无所遁形。推行“阳光排污口”行动，将企业排污口置于公众监督之下，人人都可随时检测，同时还要鼓励公众对企业数据要勇于举报、质疑、排查，形成强大的社会监督。
