一、工作背景
2017年，根据黄浦江上游饮用水水源地格局变化情况，本市调整了黄浦江上游饮用水水源保护区划，并同步增设饮用水水源保护缓冲区（以下简称“缓冲区”）。为进一步规范缓冲区管理，上海市人民政府于2018年12月26日印发《上海市饮用水水源保护缓冲区管理办法》（以下简称《缓冲区管理办法》），自2019年3月1日起施行，有效期至2024年2月29日。
《缓冲区管理办法》实施以来，本市各相关部门、相关区持续加强缓冲区管理，严把建设项目审批关，严格监管缓冲区内风险企业，高标准建设污水垃圾处理处置设施，强化码头船舶及农业污染防治，缓冲区内水环境质量得到显著提升，为切实保障黄浦江上游水源地安全发挥了重要作用。随着国家和本市生态环境保护形势变化，同时考虑到《缓冲区管理办法》即将到期，为进一步统筹缓冲区生态环境高水平保护和区域经济社会高质量发展，经过深入调研和充分征求意见，本市对《缓冲区管理办法》进行了修订。
二、总体考虑
本次修订把统筹推进高水平保护和高质量发展作为核心理念，进一步提高缓冲区管理的精准性和针对性。主要有以下三方面考虑：
一是划定程序和范围保持不变。缓冲区范围的划定和调整，仍由市生态环境局会同相关部门、相关区在组织专家科学论证的基础上提出方案，报市政府批准后公布执行。由于市政府最新批准的《黄浦江上游饮用水水源保护区划（2022版）》未对缓冲区范围进行调整，故适用范围保持不变。
二是保护力度保持不变。随着国家和本市生态环境保护政策法规体系日趋完善，《缓冲区管理办法》中排污总量控制、农业污染防治、水质监测和管理、环境保护执法、产业园区环境管理、土壤和地下水污染防控、污染事故应急处置等一般管理要求已与全市其他区域管理要求趋于一致，可直接执行现行法规政策，结合本次修订形成的特殊管理要求，总体上缓冲区保护力度保持不变。
三是以负面清单形式强化精准治污。本次修订简化删除了面上通用的一般管理要求，进一步细化明确了原过于宽泛的管理规定，以防范风险为导向，重点通过负面清单形式明确禁止性行为，守住产业准入底线，并在固废设施、码头和船舶污染防治等领域保留或根据最新法律法规更新形成了针对缓冲区的特殊管理要求。负面清单管理形式体现了精准治污的要求，使管理边界更清晰，在日常监管过程中也更具可操作性。
三、主要内容
本次修订形成的《缓冲区管理办法》共十条，主要内容如下：
（一）沿用并优化的条款
第一条（目的依据）、第二条（设置原则）、第三条（部门职责）、第四条（政府责任）、第五条（企业事业单位义务）、第六条（缓冲区划定程序）、第七条（生态补偿政策）、第十条（施行时间）为《缓冲区管理办法》中沿用并优化的条款。其中，第一条补充了“统筹生态环境高水平保护和区域经济社会高质量发展”的指导思想，以及《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《上海市船舶污染防治条例》等最新法律法规；第二条将“准水源保护区”修改为“准保护区”，与《中华人民共和国水污染防治法》的提法保持一致；第六条根据前期征求意见情况补充了海事部门；第十条更新了施行时间（自2024年3月1日起施行），与《缓冲区管理办法》的失效时间相衔接；其余条款与《缓冲区管理办法》保持一致。
（二）新增条款
第八条（管理要求）、第九条（负面清单）为本次修订新增的核心条款。其中，第八条明确规定了总体管理要求，即：缓冲区实施负面清单管理，以负面清单形式明确缓冲区范围内禁止实施的行为。负面清单未禁止的，应当遵守相关法律法规以及国家和本市的其他管理规定。第九条明确规定了四类负面清单：
一是产业准入负面清单。主要针对环境污染风险较大的涉重点重金属重点行业，本市目前仅涉及铅蓄电池制造业、电镀行业两个行业，具体表述为：“禁止新建、扩建铅蓄电池制造业、电镀行业等涉重点重金属重点行业建设项目；改建建设项目，不得增加水污染物排放量”。
二是固废设施管控负面清单。与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十一条针对其他需要特别保护区域的规定保持一致，具体表述为：“禁止建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场”。
三是码头污染管控负面清单。延续《缓冲区管理办法》第十三条第一款规定的要求，并将语序调整为负面清单的提法，具体表述为：“禁止新建、改建、扩建危险品装卸码头（符合规划和环保要求的船舶加油站、加气站除外）”。
四是船舶污染管控负面清单。对照《中华人民共和国长江保护法》第五十一条第二款规定“禁止在长江流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品”和《上海市船舶污染防治条例》第十七条规定“禁止船舶向黄浦江、苏州河排放生活污水、含油污水，禁止船舶向其他内河通航水域排放含油污水”的有关要求，完善船舶污染管控要求，具体表述为：“水域范围内，不得航行装载剧毒化学品、国家禁止运输的危险化学品以及危险废物（废矿物油除外）的船舶，禁止船舶排放含油污水、生活污水、垃圾等污染物”。
