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关于统一生活垃圾行业管理权和污染监督权加快建立高效的生活垃圾管理体制的提案

日期:2020-05-07    来源:中国绿发会

国际节能环保网

2020
05/07
11:17
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关键词: 垃圾行业管理权 污染监督权 生活垃圾处理

案由

中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出:“我国生态文明建设和生态环境保护面临不少困难和挑战,资源环境承载力达到或接近上线,重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生,已经成为民生之患、民心之痛。成为经济社会可持续发展的瓶颈制约,成为全面建成小康社会的明显短板。造成垃圾围城的根源首先在于,我国生活垃圾行政事权多头管理、九龙治水互相掣肘导致能效低下、事倍功半。住建部的生活垃圾行业管理权和生态环境部监督管理权分离,监管空转导致垃圾处理行业粗放粗暴、随心所欲,垃圾围城愈演愈烈。住建部生活垃圾管理政策,要么全埋要么全烧,生活垃圾分类20年还在原地踏步,中央三令五申仍难以实质推进。生活垃圾管理体制亟需统一生活垃圾行业管理权和污染监督权,由生态环境部把生活垃圾管理政策重心,从末端全量焚烧处理迅速转变到源头分类减量治理,解决瓶颈制约和明显短板,破除民生之患和民心之痛。

案据

1.垃圾管理政策全烧导向背离资源化原则。2011年4月19日,国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见的通知》,首次明确城市生活垃圾处理优先采用焚烧处理技术。2016年12月31日,国家发改委、住建部印发《十三五全国城镇生活垃圾无害化处理设施》,设市城市2020年生活垃圾焚烧处理能力要占无害化处理总能力的比例要达到50%。但是,我国生活垃圾资源再生潜力巨大,2016年我国生活垃圾产生量约5亿吨(城市约2亿吨、农村约3亿吨),我国城市原生生活垃圾市场价值约200元,假设农村按照100元估算,5亿吨城乡生活垃圾市场价值约700亿元。参照国际增值加工增值3到4倍估算,最高可以实现2800亿规模产值。焚烧彻底毁灭材料形态,造成可再生资源的巨大浪费。

2.垃圾处理路径严重依赖焚烧,垃圾全烧后患无穷。2017年12月21日,国家发改委、住建部等五部委联合印发《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》,明确要求超前谋划生活垃圾焚烧发电项目选址,要求于2018年年底前编制完成省级生活垃圾焚烧发电中长期规划,列明2020年前计划开工的具体建设项目,纳入新一版城市总体规划。2019年中,海南、云南、福建、河南、江苏、安徽等省陆续公布了2018年至2030年垃圾焚烧中长期规划,明确规划100%焚烧。2019年7月10日,财政部答复十三届全国人大代表会第8443号建议,认为垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳。全部焚烧处理将对未来垃圾处理将产生严重的路径依赖,后患无穷。

3.行业管理权和污染监督权分离无法有效污染监管。国务院2011年4月19日批转的住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》,明确了生活垃圾管理工作的部门分工:住建部负责城市生活垃圾行业管理,牵头建立城市生活垃圾处理部际联系会议,协调解决重大问题。环境保护部负责制定生活垃圾污染控制标准、监管污染物排放等。实际上,多年来住建部放任垃圾焚烧污染,引起社会强烈不满,生活垃圾污染物排放控制数据,一直都是云山雾罩,根本没有可信的公开数据。更为严重的是,生态环境部居然把生活垃圾二噁英排放数据列为国家机密不予公布,公信力严重丧失。

4. 垃圾管理权力和职责分离不符合国际惯例。从国家层面来讲,对生活垃圾管理需要一个部门对垃圾产生到处理全过程进行规划指导。世界各地生活垃圾主管部门分四大类:高度独立的生活垃圾主管部门、独立的环境保护主管部门、与其他部门交差叉的环境管理部门和非独立的管理部门。像我们国家住建部作为行业管理部门、而生态环境部仅仅作为生活垃圾环境污染的监督管理部门,一个事权隔离成两个部门操作在国际上绝无仅有。导致生态环境部既不可能对生活垃圾全过程规划指导,更不可能对生活垃圾填埋和焚烧污染进行有效监督管理。

5.固废领域多头管理、九龙治水,导致能效底下。我国生活垃圾环境卫生政府行政管理职能1949年至1979年隶属卫生部,1979年转移到住建部至今。按照国务院2011年4月19日批转的住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》,涉及垃圾管理的职能部门主要有住建部、生态部、国家发改委、科技部、工信部、财政部、国土资源部、农业部和商务部,最核心的职能部门有住建部、生态部、商务部,住建部行业管理权和生态部污染监管权职能交叉,住建部行业管理权和商务部再生资源回收业务存在交叉,长期以来多头管理、九龙治水,导致管理效能低下,问题久拖不解。

6.无废城市建设规划跨部门职责难以统筹。2018年12月29日,国务院办公厅印发了《无废城市建设试点方案》,强调持续推进固体废弃物源头减量和资源化利用,要求生态环境部牵头研究建立以固体废弃物减量化和循环利用率为核心指标的无废城市建设指标体系,要求生态部、住建部指导推动生活垃圾源头减量和资源化利用,要求住建部等部委指导开展建筑垃圾治理提高源头减量和资源化利用水平。但是多部门协调实际运行中存在种种困难,能否顺利统筹存在诸多疑问。生态环境部主导的以固体废弃物减量化和循环利用率为核心指标的无废城市建设,与住建部主导的垃圾全烧政策互相矛盾、无法协调。

建议

1.建议尽快把住建部目前负责的生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾的行业行政管理职能,划转到生态环境部,国务院发布的《无废城市建设试点方案》要求通过“无废城市建设试点”,统筹固体废物管理,生态环境部会同有关部门统筹研究重大问题,协调重大政策,固体废物相关领域试点工作要做好与“无废城市”建设试点工作的统一衔接,加强系统集成。参照固体废弃物管理职能绝大多数国家由环境部门实施的国际惯例,结合我国固体废弃物管理的现状,特别是国家进行“无废城市”建设试点的重大举措,尽快把住建部目前实施的生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾的行业行政管理职能,从划转到生态环境部,以便国家从无废城市建设的高度统筹生活垃圾的管理政策,实现生活垃圾行业管理权和生活垃圾污染监督管理权的高度统一,减少部门之间的摩擦掣肘,提高管理效能。未来逐步把商务部的废弃物回收、工信部的工业废弃物、农业农村部的农业废弃物管理职能统一到生态环境部,实现生活废弃物、工业废弃物、农业废弃物的高效管理。

2.建议加快落实生活垃圾处理技术优先序列原则。我国生活垃圾管理多年以来一直坚持“减量化、资源化、无害化”原则,但是缺乏真正有效的约束机制,也没有真正实现“减量化、资源化、无害化”,2017年12月21日,国家发改委、住建部等五部委联合发文要求编制省级生活垃圾焚烧发电中长期规划,2019年海南、云南、福建、河南、江苏、安徽等省陆续公布了2018年至2030年垃圾焚烧中长期规划,其中海南等省明确规划100%焚烧。这种规划完全颠倒了资源再生利用的先后顺序,2010年12月12日,欧盟实施新版《废弃物框架指令》,提出各成员国要按照垃圾管理五层倒金字塔原则的优先顺序指定各自的政策法规,这五个层级是避免减少垃圾产生、直接利用、循环利用、回收利用和最终处置,能量回收位于第四层级回收利用。我国或者直接借鉴欧盟垃圾管理优先序列原则,或者明确负面清单,通过立法确定管理层级,避免垃圾产生,直接利用,强制厨余、纸张、玻璃、塑料回收资源利用,其次才是能量化利用,最终安全处置,而不是一股脑固定在焚烧一种处理技术。

3.建议立即扭转垃圾末端处理全部焚烧的技术路径依赖。国家发改委和住建部等五部委联合印发《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》,实际上已经确定焚烧为我国垃圾处理主要甚至是唯一的技术路径,这将对我国垃圾管理产生极其不利的影响,垃圾全部焚烧处理与国际资源化利用管理大趋势背道而驰。我国厨余占垃圾总量60左右,水分占垃圾总量50%左右,热值一般在6600kj/kg,只能勉强达到焚烧低位热值,远低于欧洲多数国家10100kj/kg水平。打着环保名义的垃圾焚烧厂,不仅不环保而且更是污染集中源,特别是垃圾焚烧产生大量危险废弃物飞灰,给我国环境管理埋下一颗“定时炸弹”。2014年我国垃圾焚烧飞灰产生量为400万吨,而当年我国各类危险废弃物产生量为3640万吨,占比约12%。2020年估计垃圾焚烧飞灰产生量会达到1000万吨,这是环境管理不可承受之重。解决问题的唯一途径就是,尽量加大垃圾资源再生处理量,把技术重心前移到源头,通过垃圾分类实现减量化和资源化、尽可能减少焚烧和填埋的处理量。

4.快推进生活垃圾焚烧发电产业转型,将国家发改委和国家能源局管理的的垃圾焚烧发电能源产业转向生态部管理的环保产业,将生活垃圾焚烧发电的能源业务划归生态环境部管理。长期以来,国家政策一直将生活或垃圾焚烧发电产业视为能源类别,过于看重电价补贴对行业生存的影响。实际上,生活垃圾焚烧发电产业的最大功能,是处理城乡生活垃圾,是典型的改善城乡环境的一个环保产业。2020年1月20日,财政部、国家发展改革委、国家能源局发布《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号),明确提出,非水可再生能源发电已进入产业转型升级和技术进步的关键期。垃圾焚烧发电产业要进行产业的全面转型和升级,配合国家政策的调整,走向高质量发展的道路。这个转型,指的就是从能源产业转型到环保产业。由于我们忽视了生物质发电产业的环保属性,导致我们在严重依赖国家补贴发展的同时,忽视了产业的技术升级和高质量发展。建议国家作出调整,将生活或垃圾焚烧发电的业务管理划归属生态环境部管理。

5.严格遵循“减量化、资源化、无害化”原则,加快开发生活垃圾资源化主导的生活垃圾处理高新技术,调整科研攻关的主攻方向。我国十二五、十三五生活垃圾建设规划政策存在重大缺陷,只讲无害化不提减量化和资源化,2012年4月19日,国务院办公厅印发《十二五全国城镇生活或垃圾无害化处理设施建设规划》,2016年12月31日,国家发改委、住房建设部发布《十三五全国城镇生活或垃圾无害化处理设施建设规划》,两个五年规划基调高度一致,都是坚持能源化利用持续不断增加焚烧比重。2012年4月13日,科技部等七部委印发《废物资源化科技工程十二五专项规划》重点探索城市生活垃圾生物质燃气利用工程,科技部2017正式启动十三五国家重点研发计划“固废资源化”专项,重点专项之一“基于分类的深圳市生活垃圾集约化处置全链条技术集成与综合示范”明确了以焚烧发电为核心的超大城市分类技术,优先突出能源化利用。实际上,我国生活垃圾物理组分厨余占到60%左右,厨余有机质的有机肥才是垃圾处理的优先方向。在分类技术上,含有水分的湿垃圾极其容易腐烂、分类成本极其高昂难于持续。生活垃圾资源化技术的主攻方向应该是基于干基组分分类、低频率收集运输、厨余优先有机肥利用,而不是能源化利用。国家科技十四五规划应尽快调整主攻方向。

2000年,住建部在北京等8个城市开展垃圾分类试点,20年时间过去到现在垃圾分类还在原地踏步,这不仅令人怀疑住建部没有垃圾分类的能力,更令人怀疑住建部没有垃圾分类的诚意。在党中央、国务院高度重视垃圾分类,全国人民认真实践垃圾分类的时刻,住建部不断加快垃圾全部焚烧布局,实际上是在对抗党中央倡导的垃圾分类精神,实在是匪夷所思。只有把生活垃圾的行业管理权和污染监督权统一起来,才能真正倒逼垃圾分类,实现生活垃圾的污染控制和资源再生。通过行政管理事权隶属关系的调整,倒闭生活垃圾管理的重心从末端处理调整到源头分类减量治理,才能真正开始解决日益严重的垃圾围城。


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