本文主要包括以下四个部分：

1、什么是EOD？对政企的意义？

2、EOD与PPP、BOT、TOT之间的区别与联系

3、PPP+EOD模式破解PPP发展瓶颈

4、PPP+EOD模式的应用场景，如地下污水厂等

不可否认，大多数的环保项目都需要政府购买服务和补贴来实现经济上的可行性，收入来源较为有限，

但依靠政府补贴，显然不是最佳策略。特别是在政府缺钱的时候，整个产业都将显得“朝不保夕”，毕竟从财政角度出发，环保是要花钱的主儿。

于是，在此背景下，环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，2020年及2021年，多部委连续两年向全国各地征集EOD模式备选项目，多次出台EOD相关政策。

特别是去年年底，财政部正式发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》，最高项目奖补资金60%、20亿！EOD再次掀起火爆高潮！

为什么官方要大力鼓励EOD落地实施？因为它可以解决烧钱项目的缺钱困境。

那么，EOD模式到底是什么？运作模式如何？它和PPP、BOT、TOT又存在什么关系呢？

01

什么是EOD模式？它对政企有何意义？

官方的定义是，EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

简单点说，EOD模式既可以帮助政府改善生态环境，又能解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡，是“绿水青山”与“金山银山”的相互统筹。

EOD模式和传统模式的对比

值得一提的是，相比于传统模式，EOD模式是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径。

生态环境治理投资主要来源于各级政府财政预算内资金、地方债券、社会资本等。

受防范金融风险、化解地方政府债务风险等政策影响，公益类、纯政府付费的生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题，表现在产业方面即为环保产业潜在市场难以转化为现实市场。以政府投资为主的格局与财政资金有限之间的矛盾，造成环保产业潜在市场与现实市场存在较大差距。

同时，由于投资回报机制与生态产品价值转化机制不健全，生态环境治理与生态环境质量改善带来的价值提升相互割裂，环保产业缺乏自我造血功能，可持续发展能力有待提高。

EOD模式下，生态环境治理成效为产业开发带来增量收益，并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入，有效缓解了政府投入的压力，并有利于企业参与项目投入，有效破解了生态环境治理与产业发展的瓶颈。

02

EOD与PPP、BOT、TOT的区别与联系

PPP是EOD模式的三种落地方式之一。对于投资规模较大，包含一定量的基础设施及公共服务类占比（使用者付费），且当地每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%，项目实施不是很紧迫的区域，EOD项目可采用PPP模式实施。

其实，EOD模式与PPP模式的关系无非有两种：一种是把EOD模式界定为PPP模式的一种创新模式，另一种是把EOD模式界定为PPP模式的“战略合作伙伴”。

但不管是何种界定，EOD模式都是在为PPP模式进行有效赋能。（具体分析见文章第三、四部分）

1、PPP模式-公共与私营合作制

PPP通常是指公私之间为了基础设施的建设，或者为了提供某种产品或服务，通过特许经营协议的签订，形成的一种合作伙伴关系。

在这种关系下，双方拥有的权利及应尽的义务是通过特许经营合同的签订来维持的，最终的结果是在项目中合作方的建立比单独行动更加有利。

根据项目的不同特点，可以采用不同的PPP运作模式，为项目提供多样的合作选择。

PPP模式的运作过程

PPP模式的主要运作方式

综上所述，PPP的概念无论从广义或狭义上讲，范围都要比BOT、TOT等要广，BOT、BDOT、BOO、BTO、DBFO、DBO、BOOT、TOT、O&M、SOT、BBO等都可以看作是PPP模式的一种运行模式。

目前，我国政府发布的关于PPP的政策和指导意见大多与BOT及TOT模式有关，运用这两种模式完成污水环保项目的经验也较多，加上污水环保PPP项目自身的特点，我国污水环保项目多采用BOT或TOT模式。

2、BOT模式-建设-运营-移交

BOT是指国家或地方政府与社会资本方签订特许经营协议，社会资本方获得污水环保项目的特许权，并在特许期内对项目的融资、建设、运营及维护等负责，通过运营收益将投资收回并赚取利润，期满后将项目无偿移交给政府。

污水环保BOT项目运作框架

对于我国污水处理行业来说，运用BOT模式的优点主要表现在以下方面：

(1)能够有效筹集国内外资金，解决政府资金不足问题。

我国政府长期负担着污水环保项目需要的高额资金，在政府有限的财力下导致投入的资金不足。该模式可以将国内外的社会资本引入污水处理行业，避免了因政府缺乏资金投入制约污水处理行业发展的问题。

(2)有利于污水处理行业的市场化改革。

该模式是由社会资本方发起、筹资、组织实施和经营管理，因而可以避免出现政企不分、政府过多包揽的问题，还将市场机制的作用发挥出来。该模式可以将单一的投资主体发展为多元化的投资主体，吸引民营经济实体及该行业国内外的大型企业参与进来。不但缓解了政府的财政压力，还引入竞争机制，加快制度创新改革的脚步，打破政府垄断污水处理行业的局面。

(3)有利于引进我国或者国外对项目建设及管理的先进经验，大大提高建设及运营的效率。

我国或者国外该类行业公司的管理经验及先进技术可以提高污水处理的运营效率。

(4)有助于政府职能的转变。

该模式不再需要政府在负责污水环保项目的建

设的同时还要对其进行经营，可以让政府把精力主要投放在宏观的监管上，利于

城市的整体规划、管理。这不仅有助于政府转变职能、提高监管水平，而且可以

减少政府在规划决策时的盲目性。

BOT模式在我国污水环保领域的运用中也存在弊端：

(1)对政策长期稳定性的隐忧。

BOT模式的特许经营期一般超过二十年，人们对长时间内的国内外经济环境、政府相关政策的变化预见有一定的局限性，这使得一些潜在投资者望而却步。

(2)法律法规不健全问题。

该模式具有较长的周期、复杂的结构，需要严格的法律环境，但我国尚未成立BOT法，该类项目在运作过程中缺乏健全的法律法规。

(3)固定回报率的弊端。

我国污水环保项目大多采用固定投资回报率。该方式不利于项目发挥较高的运作效率，因为项目公司在固定回报的情况下会缺乏对运营效率进行提高的动机，也缺少将运营成本降低的奖励机制。

3、TOT模式-转让-运营-移交

TOT模式是在BOT模式的基础之上发展而来的，它是为了克服BOT模式在污水处理设施建设经营中的局限性而出现的一种方式，也是特许经营的一种方式。

TOT是指政府与社会资本方签订特许经营协议，社会资本方获得已建成投产运营的污水环保项目的经营权，在特许期内对其进行经营，将该项目在未来若干年的收益一次性的支付给政府，政府再将这笔资金用于新的污水环保项目建设。期满后，再把该项目向政府移交。

污水环保TOT项目运作框架

对于我国污水处理行业来说，运用TOT模式的优点主要表现在以下方面：

(1)引资成功率高。

与BOT模式相比，该模式下社会资本方购买的是已经建成并且投入运营的污水环保项目的经营权，从而避免了在污水环保项目建设过程中面临的各种风险和矛盾。该模式不转让资产的所有权，只对经营权进行转让，所以不会发生产权的纷争，双方更容易达成合作。

(2)减轻政府财政压力。

采用该模式，政府可将未来收益变现，并用该资金新建污水环保项目或偿还项目建设担负的债务，并且在污水环保项目转让后，减少了财政补贴。

(3)引进竞争机制，提高运营管理效率。

社会资本方通过与政府签订特许经营协议获得污水环保项目的经营权，可以将先进的管理经验及技术引用进来，在将运营成本降低的同时将管理效率进行提高，使多方获益。

TOT模式在我国污水环保领域的运用过程中也存在弊端：

(1)经营权顺利转让麻烦多。

当政府向社会资本方移交污水环保项目的经营权时，一定要先将企业改制可能出现的问题解决好，包括人员安置、移交内容与协议不符或其它新的问题，这些问题的妥善解决才能保证污水环保项目的经营权顺利转让。

(2)融资成本较高。

社会资本方在进行融资时必然要求一定的回报率，只有同期贷款利率低于投资回报时才有意愿进行投资，导致出现较高的融资成本。

(3)投资回报率较低。

相对于社会资本方而言，采用TOT模式的投资回报率略低于BOT模式的投资回报率。

(4)项目的运作缺少良好的法律环境。

虽然相对BOT来说TOT的环节较少，但在利用外资时也需要完善的法律环境，我国缺少TOT模式的法律。

03

PPP+EOD模式破解PPP发展瓶颈

1、高投入、低回报，ppp项目面临症结难治

自2014年以来，我国PPP得到了快速发展并取得明显进展。

截至2020年11月底，全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目9 954个，入库项目金额15.3万亿元，其中，污染防治与绿色低碳项5782个，投资额5.5万亿元，占比分别为58.1％和36.3％。

然而，由于融资规模庞大及其典型的公益性因素制约的影响，绿色PPP项目表现出投资规模偏大、盈利能力偏低、政策稳定性不好、补贴依赖性过高的痛点，同时存在环境治理效益难以转化为治理投资收益的瓶颈问题。

可以说，高投入、低回报、补贴拖欠、环境效益外溢已成为阻碍绿色PPP健康可持续发展的重要症结，亟需进行更大场景和空间的模式创新。

以水流域综合治理为例，虽然治理后的周边环境质量会得到显著改善，带来生产、生活空间与设施开发价值的极大提升，但水环境治理后的综合开发的高效益无法有效反哺水环境治理企业。

2、EOD+PPP模式推动PPP创新发展

一般情况下，上述生态环境治理项目都是典型的绿色PPP项目。如果把生态环境治理后的综合开发所产生的市场化效益通过有效方式反哺生态环境治理投资，就为解决上述问题提供了重要思路，这就是EOD模式。

PPP+EOD高度契合的实施载体主要体现在两个方面：

一方面，两者理念契合。

EOD模式致力于建设生态城市，既适用于新城建设，也适用于旧城改造，本质是实现城市的可持续发展，且有利于形成资金供给和资产创造的良性循环，保障财务的可持续性；绿色PPP模式是我国强化绿色基础设施建设的有力工具，引入具备技术和运营能力的社会资本，合作期长达几十年，也是基于项目的可持续发展理念。

另一方面，两者结合效率更高。

绿色PPP+EOD在以生态设施为底层资产的绿色PPP项目中引入产业和人口，通过利用社会资本的资金及技术优势，可以解决环保项目财政投入不足的突出问题，同时形成片区综合开发规模，实现区域整体溢价增值，反哺环保产业，最终实现社会可持续发展。

04

PPP+EOD模式应用场景分析

1、全地下污水处理厂地上空间开发利用

目前，全地下污水处理厂越来越多，但其建设成本较地上污水处理厂要高出大概50％。

由此腾挪出的地上空间完全可以用EOD模式进行开发，如规划建设长租房类地产项目或者生产型工厂，把地下污水处理、中水回收利用、污水中能源的利用等与地上生产或生活过程实现高效循环。

这一相对简单场景的EOD模式应用，其经济价值、社会价值都是显而易见的。

2、污水资源化利用

我国污水资源丰富，2019年，城镇污水排放量超过600亿立方米。2021年1月，国家发改委等10部委联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号），对全面推进污水资源化利用进行部署。

污水资源化利用包括再生水利用、资源回收利用和能源转化利用。以资源回收利用为例，据专家测算，600 亿立方米污水中可回收的资源约有80亿立方米甲烷、280万吨氮资源、60万吨磷资源、100 万吨硫资源和570万吨有机肥。

通过采用EOD模式，水务企业在传统污水处理的基础上增加资源利用，不仅可以减轻水体的污染，而且能够增加资源供给。

具体来讲，地方政府将污水处理和资源化利用的投资权、建设权和运营权一并授予水务企业。水务企业通过深度污水处理，回收更多的氮、磷等资源，通过资源二次加工销售获得的资本收益补贴前端的污水处理成本，并取得合理回报。

3、垃圾填埋场环境修复与综合开发

全国垃圾填埋场数量众多，环境危害很大，形成持续不断的邻避效应。在推进高质量垃圾焚烧发电的同时，积极探讨垃圾填埋场复原式修复具有现实而长远的意义。但垃圾填埋场复原式修复难度很大，投资也很大，如果以PPP模式运作，完全依靠政府财政负担，压力还是蛮大的。

为此，我们应该积极探讨应用EOD模式，把垃圾填埋场彻底修复后进行经济型项目（如地产类、生产类、主体公园类项目）的综合开发，获取的良好经济效益则会有效反哺修复工程的巨大投资，减缓政府财政压力。