燃煤排放成为造成我国大气污染的重要因素，但我国以煤炭为主的能源消费结构短期难以改变。要解决燃煤带来的大气污染问题，只能从煤炭自身出发，大力推进煤炭清洁高效利用势在必行。

我国在煤炭加工、流通和消费领域的清洁高效利用方面取得积极成效，但仍有不少问题有待解决。

多领域、多行业缺乏协同推进机制

煤炭清洁高效利用涉及多领域、多行业，是一项庞大的系统工程，需要各环节紧密合作。但当前，煤炭开采和加工、运输、市场、消费等各环节管理部门不同，缺乏统筹协调机制。同时，我国煤炭入选率较低，部分煤炭成型加工企业存在生产规模小、生产设备可靠性差等问题，型煤实际产能不足，主要流向民用领域，工业锅炉和炉窑用型煤供应不足。加上煤炭市场中间环节多、监管难度大，《商品煤质量管理暂行办法》规定商品煤含硫量低于3%，标准过于宽泛，受限煤炭占比不高。

另有研究表明，如果在传统链条锅炉上燃用经洗选净化的低灰低硫烟煤，锅炉燃烧效率显著提高，污染物初始排放浓度大幅降低，再辅以除尘等环保设施，完全可以达到一类地区排放标准。因此，尽快建立煤炭加工、流通和消费等多领域协同治理机制，有利于提高煤炭清洁高效利用工作效率。

火电行业超前，非电领域相对滞后也是不争的事实。

近年来，国家对火电行业污染治理实施了一系列强有力的扶持政策，火电行业除尘、脱硫和脱硝装置的建设和运行已处于世界领先的超低排放阶段。民用散煤领域通过不断扩大城市散煤禁燃区范围、推动清洁能源替代、部分省市对居民购买洁净型煤等给予补贴奖励等措施，使部分地区民用散煤污染防治取得一定进展。焦化行业和煤化工行业主要通过采取淘汰落后产能、强化准入管理、推广清洁生产技术和先进治理技术装备、加强末端治理等措施，也已取得一定成效。燃煤工业锅炉领域通过推动小锅炉的淘汰、利用大气污染防治等国家专项资金和地方财政资金支持工业锅炉改造等一系列政策措施，取得一定进展，重点区域城市建成区基本淘汰了10蒸吨/小时以下燃煤小锅炉。

相对而言，在工业炉窑领域，无论是淘汰落后、环境监管等负向约束政策，还是财税支持等正向激励机制，均明显滞后。尤其是陶瓷、玻璃、金属加工等行业用煤方式粗放，环保治理水平低，污染物排放强度大，严重削弱了我国的治霾效果。

源头控制和末端治理结合不足

煤炭终端消费环节，通过不断加大末端治理力度，火电、焦化等行业污染减排虽取得明显进展，但末端治理水平达到一定程度后，容易造成资金投入的环境效益递减。

在燃煤装置复杂多样的工业炉窑领域，对于钢铁、水泥等使用大型炉窑进行生产的企业，烟气除尘脱硫脱硝设施建设普遍较为完善，但由于高昂的运行成本，实际上烟气治理设备的达标运行率低，存在建而不运现象。当前工业污染主要集中在金属冶炼、化工、水泥、陶瓷、玻璃等行业，这些行业的燃料利用方式主要有原煤直接燃烧、煤经气化制成燃烧气等，经过多年发展，煤炭直接燃烧已逐渐被煤气发生炉制燃料气取代。

对于大量使用传统落后的小型煤气发生炉的玻璃、陶瓷、金属加工等行业，用煤方式是“前端固定床煤气发生炉制气+后端炉窑环节烧煤气”，前端产生大量二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘以及酚氰废水、焦油等有毒有害物质，污染程度远高于后端。

对于这些行业的治污来说，末端加装除尘脱硫脱硝设施首先不具有规模效应，同时环保监管难度和成本也极高;前端高效清洁用煤对于企业的成本增加小于后端治理，而且前端治理有利于缓解环保监管的力不从心，更符合实际治理需求，但目前普遍对前端源头清洁化改造重视不足。

标准政策有待完善

我国煤炭清洁高效利用标准存在滞后、缺失等问题，相关技术装备和产品标准体系仍不健全。

如我国长期缺乏商品煤质量分级标准，直到2014年9月才颁布了《商品煤质量管理暂行办法》;《工业炉窑大气污染物排放标准》(GB9078—1996)已发布实施20年，其污染物监管种类不全、限值过于宽松，已无法满足环境管理需求，但部分地方政府在开展炉窑整治工作时仍执行此标准;工业窑炉、煤化工等领域部分关键燃煤装置没有制定专门的排放标准和技术标准，也缺乏清洁煤气等煤炭清洁高效利用产品标准，造成标准引领作用缺失;尤其是陶瓷、玻璃、金属加工等行业大量的中小型燃煤装置缺乏技术标准，无法对装置的先进性和清洁性进行明确的界定，导致以循环流化床等为代表的清洁煤气化技术却推广缓慢。

相关部门在确定上述行业污染物排放标准限值时，往往让位经济发展、照顾大多数，而未考虑使用清洁技术能够达到的排放水平，造成污染物排放控制标准比火电厂宽松得多。如同样是控制二氧化硫，对燃煤电厂要求执行35毫克/立方米，对部分工业炉窑的要求却是300毫克/立方米。

据全国工商联环境商会调研，我国主要的煤炭清洁高效利用技术已经达到国际先进水平，但因污染物排放控制不严、淘汰落后执行不到位、推广应用激励政策缺失和市场环境不完善等原因，先进煤炭清洁高效利用技术和装备推广应用缓慢，导致我国煤炭利用整体技术水平仍然比较落后。

《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》明确要求加快发展煤炭清洁开发利用技术，不断提高煤炭清洁高效开发利用水平;2015年工信部发布的《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》中推荐了21项工业领域先进煤炭清洁利用技术……这些政策虽具引导性，但强制力不足，在缺乏强制淘汰落后燃煤装置等政策措施前，企业对能耗高、污染重的工艺装备技术改造意愿不足，先进技术装备难以推广。

尤其目前社会舆论、媒体、政府部门“谈煤必污”，对不清洁用煤和清洁用煤几乎不予区分，存在限煤“一刀切”的管理误区，先进煤炭清洁高效利用技术推广和应用存在障碍。

为煤炭清洁利用构建良好环境，为推进我国重点领域煤炭清洁高效利用，笔者提出以下五点建议。

一、加大多领域、多行业煤炭清洁高效利用的统筹协调力度

一方面，要从煤炭加工、流通、消费领域进行管理和规划，完善煤炭定价机制，将环境成本纳入煤炭定价机制，取消相关煤炭补贴，进一步严格制定商品煤和散煤产品质量标准。另一方面，应将大型燃煤锅炉排放控制和中小燃煤锅炉、窑炉、散烧煤排放治理并重，加快中小燃煤锅炉技术改造，推动散烧煤集中净化处理后再利用，并定期发布重点行业生产工艺调整退出及设备淘汰“负面清单”，积极推进《产业结构调整指导目录》、《环境保护综合名录》修订，加强工业重点用煤领域节能监察。

同时，还要结合地方实际，在天然气供应有保障的前提下有序推进高耗能行业“煤改气”、“煤改电”，打消地方政府“煤炭气化本质仍是烧煤”的疑虑，对于氧化铝、陶瓷、玻璃等适合园区集聚发展的行业，可由煤制气企业集中统一供气，将高耗煤企业低效、不清洁的分散用煤转化为集中清洁高效供气，将难于监管的分散污染源末端治理转化为可在线监测的前端环保处理。

二、加大非电领域清洁高效用煤的财税金融政策支持

通过设立中央财政煤炭清洁高效利用专项基金，重点支持非电领域源头采用清洁能源，过程采用清洁生产技术，末端硫、硝、尘的治理等方面，利用政府与社会资本合作等多种模式，引导社会资金投向工业领域煤炭清洁高效利用技术改造。

在实施环保价格等财税补贴政策方面，借鉴火电行业的环保价格政策，对使用清洁煤气的企业按照用气量折合成标准天然气，给予每立方气3-5分钱的补贴;对研发和推广先进煤炭清洁高效利用技术的企业给予财税政策支持;支持企业采用先进的煤炭清洁高效利用技术淘汰落后的煤炭利用方式，对实施相应技术改造的企业按照初始投资金额给予一定比例的补贴。

发展绿色金融，在工业炉窑等用煤领域推广绿色信贷，完善对先进清洁煤技术应用项目的担保机制，鼓励绿色信贷资产证券化。

三、制定完善煤炭清洁高效利用标准

依据最佳可行技术动态调整，规范焦化、煤化工、工业锅炉、工业炉窑、民用散煤等领域煤炭清洁高效利用技术和装备标准，特别是对排污强度较大的煤气发生装置等用煤设备亟待制定专门的能效和污染物排放标准，鼓励地方制定严于国家的地方能耗限额和污染物排放标准。

对于煤炭及转化产品方面，应重点完善清洁煤炭及洁净型煤质量标准、清洁煤气产品标准等。同时应将中小燃煤装置排放纳入统一标准管理中，对标《火电厂大气污染物排放标准(GB13223—2011)》，提高工业锅炉、工业炉窑、煤化工、焦化和民用散煤等领域污染物排放控制标准。

四、加快煤炭清洁高效利用技术创新和产业化应用

建议国家出台煤炭清洁高效利用专项规划和实施细则，建立煤炭清洁高效利用技术研发、应用和推广示范机制，综合运用淘汰落后、标准约束、财税支持等政策手段，解决先进煤炭清洁高效利用技术产业化应用过程中的障碍。同时推动建立煤炭清洁高效利用产业联盟，通过多种形式联合，形成产学研一体的煤炭清洁高效利用技术创新平台，实现煤、电、化工等跨行业的研发合作，集中力量攻破煤炭清洁高效利用关键共性技术。并通过建立市场化减排机制促进先进煤炭清洁高效利用技术应用，进一步完善并在全国范围推广排污权和碳排放权交易制度;加大排污收费力度，提高燃煤污染物排放的收费标准燃煤污染物治理成本通过价格传导机制进入企业生产成本中;通过市场化手段促进外部环境成本内部化，提高企业采用先进煤炭清洁利用技术的积极性。

五、推进工业园区煤炭集中清洁高效利用

加快推动工业园区集中供清洁煤气。针对重点行业和园区的工业炉窑污染排放问题，采用先进煤炭集中清洁高效利用技术，开展工业园区集中供清洁煤气试点示范，将分散、不清洁、低效的煤炭利用方式转变成集中清洁高效利用。

推进工业园区和产业集聚区集中供热。根据工业园区用热用电需求、资源条件、环境约束、经济性等因素，合理选择集中供热方案。对热负荷密度和用热规模较小的工业园区，主要选用集中供热锅炉房或分布式能源站方式供热;对热负荷密度较大、且近期平均热负荷不小于机组额定供汽量的工业园区，可选用热电联产方式集中供热，应优先选用背压式热电联产机组承担稳定热负荷;对热负荷需求量波动较大或需求参数差异较大的工业园区，可建设合理规模的抽凝式热电联产机组，或背压机组与抽凝机组相组合，提高供热调节能力。

建立工业园区煤炭集中清洁高效利用联合工作机制。地方政府可组织协调工业、财政、环保等相关主管部门，简化煤炭清洁集中利用项目审批手续，加快项目实施进度。同时，督导本行政区域内工业园区和产业集聚区集中供热、供清洁煤气项目的实施，引导用热、用气企业向具有集中供热、集中供清洁煤气能力的园区集聚。

以PPP和第三方能源服务等新模式助推煤炭集中清洁高效利用。运用PPP模式积极推进工业锅炉、工业炉窑领域煤炭集中清洁高效利用技术应用，由技术方、地方政府、用能企业各投资1/3，实施园区集中供热、供清洁煤气。建立地方政府、供能企业、用能企业等共同协商定价管理机制，确保投资方和用热、用气企业的利益。鼓励工业企业通过从第三方能源服务公司购买清洁能源的模式，实现对污染物的源头控制。

(作者均供职于赛迪智库)